In merito al controllo interno di regolarità amministrativa e contabile, il D. Lgs. n. 286/1999 contiene una definizione generale dell’istituto all’art. 1, comma 1, lett. a) e dedica poi al medesimo istituto l’articolo 2, che rinvia alle leggi vigenti in materia l’individuazione dei soggetti e le modalità di esercizio del controllo. In sostanza le amministrazioni sono libere di introdurre forme di controllo di regolarità amministrativa e contabile, ma, in ogni caso devono rispettare quattro principi contenuti nel decreto:
a. garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Queste finalità sono in parte assorbite, per quanto riguarda gli Enti Locali, dal controllo di gestione, così come definito dall’articolo 196 del TUEL, che fa anche riferimento alla verifica dei principi della corretta gestione, dell’imparzialità e del buon andamento dell’Amministrazione e della trasparenza dell’azione amministrativa;
b. affidare questa forma di controllo solo agli organi espressamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della Pubblica Amministrazione;
c. escludere, di norma, le verifiche da effettuarsi in via preventiva;
d. ricondurre in ogni caso all’organo amministrativo competente la responsabilità delle definitive determinazioni in ordine all’efficacia dell’atto.
Il controllo di gestione costituisce una componente essenziale del nuovo sistema dei controlli interni. La disciplina contenuta negli articoli 196, 197 e 198 del TUEL definisce il controllo di gestione come la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati, la funzionalità dell’organizzazione, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.
Essa inoltre precisa le finalità di controllo, ne indica le modalità di esercizio e individua i soggetti i cui esiti del controllo stesso sono diretti.
In sintesi le finalità consistono nel verificare: la realizzazione degli obiettivi programmati; la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche; l’imparzialità; il buon andamento e la trasparenza dell’azione amministrativa. In ordine alle modalità di esercizio, la normativa indica uno schema logico di riferimento articolato in tre fasi, quali: la predisposizione di un Piano dettagliato di obiettivi; la rilevazione dei costi, dei proventi e dei risultati, ed infine, la valutazione dei dati suddetti per verificare la realizzazione degli obiettivi e misurare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità delle azioni intraprese.
Infine è previsto che la struttura organizzativa cui sono attribuite le funzioni di controllo interno dovrà redigere un referto sulle conclusioni dell’attività svolta da inviare sia agli amministratori che ai dirigenti dei servizi in modo che essi possano conoscere gli effetti delle rispettive azioni, anche al fine di introdurre opportuni elementi correttivi nei processi di decisione e di gestione.
La valutazione della dirigenza viene inquadrata nell’ambito del sistema dei controlli interni in quanto implica un esame delle prestazioni effettuate e dei relativi comportamenti non più secondo interpretazioni discrezionali e spesso arbitrarie di chi effettua la valutazione, bensì sulla base di analisi e di riscontri oggettivi che possono scaturire, in maniera appropriata, solo da un adeguato funzionamento di detto sistema.
In particolare, per quanto riguarda gli Enti Locali, il riferimento normativo è tuttora rappresentato dall’articolo 14 del vigente C.C.N.L. relativo all’area della dirigenza del comparto Regioni-Autonomie Locali, in corso di rinnovo, che stabilisce quanto segue:
1. Gli Enti, con atti previsti dai rispettivi ordinamenti autonomamente assunti in relazione anche a quanto previsto dall’art. 1, comma 2 e 3 del decreto legislativo n. 286/1999, definiscono meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dai dirigenti, in relazione ai programmi e obiettivi da perseguire correlati alla risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente rese disponibili.
2. Le prestazioni, le competenze organizzative dei dirigenti e il livello di conseguimento degli obiettivi assegnati sono valutati con i sistemi, le procedure e le garanzie individuate in attuazione del comma 1 sulla base anche dei risultati del controllo di gestione, o di quelli eventualmente previsti dagli ordinamenti degli enti per i dirigenti che rispondano direttamente all’organo di direzione politica. Gli enti disciplinano gli effetti sanzionatori degli accertamenti negativi, il relativo procedimento e gli strumenti di tutela, ivi compresi la previa contestazione ed il contraddittorio, in coerenza con i principi fissati dall’art. 21 del D. Lgs. n. 29/1993. La revoca dell’incarico comporta la perdita della relativa retribuzione di posizione e di risultato, fermo restando quanto previsto dall’art. 21, comma 1 del decreto legislativo 29/1993.
3. Gli Enti adottano preventivamente i criteri generali che informano i sistemi di valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti nonché dei relativi risultati di gestione. Tali criteri, prima della definitiva adozione, sono oggetto di concertazione ai sensi dell’art. 8. I sistemi di valutazione sono comunicati ai dirigenti prima dell’inizio dei relativi periodi di riferimento.
La disposizione normativa ha trovato, in molti Enti Locali, adeguato sviluppo nella disciplina regolamentare o in provvedimenti attuativi, anche ai fini della composizione della retribuzione di risultato ai dirigenti.
Il controllo strategico si pone come conseguenza logica della pianificazione strategica. Anzi, ne costituisce una fase nell’ambito di un processo iterativo e circolare di programmazione, gestione e controllo.
Tale presupposto si rinviene espressamente nella normativa in questione, laddove si tenta di collegare l’attività di valutazione e di controllo strategico a strumenti, atti e documenti che contengano l’individuazione di obiettivi e nei quali si estrinseca la funzione di indirizzo politico-amministrativo che è propria degli organi di governo.
In presenza di tali documenti, l’attività di controllo strategico si svolge attraverso l’analisi “della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate”. Così stabilisce l’articolo 6 del D. Lgs. n. 286/1999 che delinea un rapporto di grandi dimensioni in cui sia il numeratore che il denominatore vanno individuati e misurati. Al numeratore di questa espressione figurano gli elementi tipici dei documenti di programmazione assunti come strumenti di decisione politico-istituzionale.
Gli Enti Locali, come ogni altra Pubblica Amministrazione, hanno delle missioni da realizzare, intese come insieme di compiti istituzionali assegnati dalla normativa vigente, Sulla base di tali missioni, vanno individuati gli obiettivi politici, e, nell’ambito di quest’ultimi, le possibili scelte operative attraverso un processo di progressiva specificazione che conduce, in un’ultima analisi, a stabilire quali finalità s’intendano in concreto conseguire nell’anno considerato.
Come sempre avviene nei processi di programmazione strategica, l’individuazione precisa dell’obiettivo da conseguire, la sua misurazione, l’analisi preventiva della sua fattibilità – in termini organizzativi, procedurali, economico-finanziari e temporali – costituiscono la premessa logica e metodologica fondamentale per l’introduzione di questa nuova forma di controllo.
