Senza ripercorrere l’evoluzione legislativa dell’istituto, pare sufficiente in questa sede ricordare che il Testo Unico degli Enti Locali ha recepito in materia le disposizioni di cui alla Legge 142/1990 sul riordino delle autonomie locali e le disposizioni di cui al D. Lgs 77/1995 sull’ordinamento finanziario e contabile degli Enti Locali.
Nel TUEL viene disposto che gli Enti Locali allegano al bilancio di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale. (art. 180)
Secondo il dictum di legge la Relazione sembrerebbe un mero allegato al bilancio, in realtà è un documento di prioritaria importanza poiché alla base di tutta l’attività dell’Ente Locale deve esserci la “Programmazione”: il che equivale a dire che senza Programmazione non c’è attività o quella compiuta è nulla, e parimenti una Programmazione inadeguata rende l’azione amministrativa inefficace.
La Relazione Previsionale Programmatica trae origine, nella sua fase per c.d. embrionale, nel Programma amministrativo che viene presentato nella fase pre elettorale.
Dispone l’art. 73, T.U.E.L., “con la lista di candidati al consiglio comunale deve essere anche presentato il nome e cognome alla carica di sindaco ed il programma amministrativo da affiggere all’albo pretorio”
Pertanto, nella Relazione Previsionale Programmatica viene trasfuso il programma elettorale propagandato da ogni candidato alla carica di sindaco nel corso della campagna elettorale.
Ne consegue che inevitabilmente il primo atto formale che un Sindaco si trova a compiere dopo le avvenute elezioni amministrative è la Relazione Previsionale Programmatica, dove, sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del proprio mandato, ai sensi dell’art. 46 comma 3 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267.
A confermare la sostanziale importanza strategica di questo atto vi è anche la circostanza che trattasi di atto fondamentale di competenza del consiglio comunale (art. 42 TUEL).
Il contenuto e l’oggetto della Relazione Previsionale Programmatica è delineato nell’art. 170 del TUEL:
1. Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale.
2. La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale. Illustra anzitutto le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell’economia insediata e dei servizi dell’ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli.
3. Per la parte spesa la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l’entità e l’incidenza percentuale della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento.
4. Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scelte adottate.
5. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all’esercizio precedente.
6. Per gli organismi gestionali dell’ente locale la relazione indica anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio.
7. La relazione fornisce adeguati elementi che dimostrino la coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici, con particolare riferimento alla delibera di cui all’articolo 172, comma 1, lettera c), e relativi piani di attuazione e con i piani economico-finanziari di cui all’articolo 201.
8. Con il regolamento di cui all’articolo 160 è approvato lo schema di relazione, valido per tutti gli enti, che contiene le indicazioni minime necessarie a fini del consolidamento dei conti pubblici.
9. Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non sono coerenti con le previsioni della relazione previsionale e programmatica.
Già da una sommaria lettura della norma possiamo individuare più sezioni del documento che possono essere sintetizzate nel minimo e in modo estremamente semplicistico come segue:
-una prima sezione in cui si esamina la realtà locale al fine di individuare i nuovi bisogni della popolazione e del territorio ed il grado di soddisfazione dei bisogni già esistenti e noti (per esempio se occorre intensificare un servizio a favore degli anziani essendo la popolazione comunale rappresentata da un’ampia percentuale di ultra sessantenni). La conoscenza di questi dati consente di indirizzare i servizi offerti alla collettività.
-una seconda sezione mira alla analisi degli strumenti finanziari disponibili all’ente al fine di conoscere, per esempio, quanto deve essere dedicato alla spesa corrente e quanto può essere indirizzato a progetti e agli investimenti
-altra sezione è dedicata alla verifica dello stato di esecuzione dei programmi iniziati negli anni precedenti, specie di quelli non ancora ultimati.
-vi è poi una sezione dedicata all’analisi dell’ultimo consuntivo ed una che riassume in generale il contenuto complessivo della Relazione.
Appare ora più chiaro come, nonostante sia poco enfatizzato dalle osservazioni tecniche in materia, tale atto, che è la traduzione in atto amministrativo del proprio programma elettorale, ha effetti impattanti per tutta la struttura dell’Ente Comune.
Innanzitutto la visione strategica della propria realtà territoriale e il raggiungimento degli obiettivi illustrati nella sede consiliare comporta la ridefinizione della distinzione (e non divisione) tra politica e amministrazione.
Fra le funzioni ed i poteri di indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo (Sindaco, Giunta, Consiglio Comunale) e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica attribuita ai dirigenti e responsabili dei servizi mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. (Art. 107 TUEL 267/2000).
Per questo è fondamentale per la nuova Amministrazione Politica che avvii una corretta impostazione della questione dove diventa prioritario che lo Statuto ed il Regolamento di Organizzazione delineino e ridefiniscano un corretto sistema di relazioni fra gli organi di governo e la dirigenza nel quadro dello spoil system introdotto nel nostro ordinamento, di valutazione delle prestazioni e di attribuzione della responsabilità dei risultati della gestione.
In questa prospettiva è indispensabile che il processo coinvolga coerentemente l’ordinamento degli uffici realizzando una organizzazione effettivamente orientata al risultato secondo principi di professionalità e responsabilità.
A tal fine il processo di rinnovamento amministrativo deve tener conto della complessità del fenomeno organizzativo e quindi incidere contemporaneamente sui seguenti livelli:
- adeguare la struttura ridefinendo i centri di responsabilità;
- individuare e definire le procedure ed i processi produttivi;
- addestrare il personale attraverso un processo di formazione mirato;
- modificare e riorientare la gerarchia ed il sistema delle relazioni;
- implementare un indispensabile sistema di reporting per il coordinamento, la pianificazione ed il controllo delle attività.
Ed è proprio per questo presupposto che il cambio di un’amministrazione può rappresentare l’opportunità di ridisegnare un nuovo modello di “governance locale”.
Governance” è, come noto, un termine mutuato dalla corporate governance del mondo aziendale (si veda articoli precedenti). In ambito pubblico, essa si impernia sulla necessità di razionalizzare e “mettere a sistema” le attività facenti capo alle singole aree amministrative, al fine di migliorare il processo decisionale ai diversi livelli istituzionali e realizzare politiche, programmi e progetti con sempre maggiore efficienza ed efficacia, nell’interesse della collettività.
È in questa accezione che, negli anni ’90, la governance ha cominciato ad interessare istituzioni internazionali, come la Banca Mondiale (1992), l’ONU (Commissione sulla Global Governance, 1996) e, da ultimo, l’Unione europea che, con la pubblicazione del Libro Bianco nel 2001, ha introdotto cinque princìpi alla base di una buona governance: competenza, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza.
Il tema della governance pubblica in una logica di sistema si è, invece, imposto con la legge di riforma costituzionale n. 3 del 2001, che ha introdotto il principio di “equiordinazione” tra i diversi livelli istituzionali del nostro sistema pubblico; principio che veniva, tra l’altro, ad aggiungersi ad un “sistema a rete” delle nostre Amministrazioni pubbliche fortemente consolidato, con un intreccio di rapporti finanziari e funzionali di vario tipo.
A tal fine, per un più efficace approccio al concetto di governance, è stata scomposto in tre ambiti concettuali, quali:
- governance interna, intesa come un sistema coerente di pianificazione, programmazione e controllo (PP&C), finalizzato ad assicurare un efficace funzionamento della macchina amministrativa, che costituisce il motore della governance complessiva;
- governance esterna, intesa come insieme di strumenti finalizzati sia a orientare le decisioni delle Amministrazioni verso l’esterno – come la esternalizzazione dei servizi – sia a favorire l’integrazione con il sistema di PP&C dell’attività degli enti strumentali e di altri enti e società appositamente costituiti per la fornitura di servizi;
- governance interistituzionale, intesa come insieme di procedure e comportamenti delle Amministrazioni finalizzati a favorire una cooperazione sinergica e convergente dei soggetti sia istituzionali, sia privati a vario titolo coinvolti.
Sulla base degli assunti sopra citati di fatto la relazione previsionale programmatica diventa la cornice generale dove fare confluire in prospettiva i singoli piani settoriali afferenti ai singoli assessorati, per esempio il Piano Regolatore per l’assessorato all’ Urbanistica, Il Piano Urbano della mobilità per l’assesssorato ai Trasporti, il Piano di Zona per il Sociale e così via, impostando le azioni da conseguire in una logica di nuova governance locale sia interna, esterna che interistituzionale.
Questo è quello che la rubrica De-Libera Amministrazione intenderà fare, cioè scrivere e aprire un dibattito tecnico sui diversi interventi settoriali di cui la città ha bisogno per meglio comprendere i processi che stanno alla base di una crescita consapevole e condivisa della città. Altresì, vuole essere un invito ai cittadini a prestare maggiore attenzione ai programmi elettorali propagandati, perchè in essi si racchiudono i successivi anni di amministrazione della città, ovvero: il nostro futuro
Giorgio Macchietti
Maria Cristina Riccetti
Giorgio Macchietti
Giorgio Macchietti economista del territorio esperto riconosciuto in ambito nazionale per le problematiche relative all’applicazione dei regimi doganali economici, studioso della tematica inerente i sistemi di Governance pubblica, è consulente per le politiche di sviluppo del territorio di importanti Enti ed Organizzazioni. Membro del Comitato Tecnico Consultivo della Provincia di Roma in materia di pianificazione territoriale e d urbanistica, gia consulente economico allo sviluppo dei Comuni di Fiumicino e Civitavecchia
Maria Cristina Riccetti
Avvocato iscritto al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Civitavecchia, Master secondo livello in diritto e tecnica degli Appalti Pubblici
