A seguito della riforma dei servizi pubblici locali (SPL) è nata una nuova figura di manager pubblico, in quanto gli Enti Locali per perseguire gli obiettivi di una migliore qualità ed economicità dei SPL hanno dovuto acquisire una logica ed un modus operandi manageriale e di stampo tradizionalmente imprenditoriale.
Tutto ciò ha progressivamente trasformato l’Ente Pubblico da mero “gestore” del servizio a “soggetto strategico” nella politica di indirizzo della programmazione, dell’ottimizzazione e della razionalizzazione dei servizi.
Un Ente Locale -esempio un Comune- che è socio in più società e/o enti controllati o partecipati deve essere immaginato come una sorta di capogruppo di altri soggetti giuridici aventi una propria e distinta personalità giuridica, così da avere un rapporto tra società capo gruppo controllante ed una pluralità di società controllate in tutto o in parte.
In questa nuova veste l’Ente Pubblico, da un lato, deve operare delle scelte politiche sul modello organizzativo di controllo da adottare internamente all’Amministrazione e, dall’altro lato, deve predisporre un sistema unitario di regole e di procedure atte a disciplinare i rapporti e le relazioni tra l’Ente Pubblico e le Società controllate o partecipate.
Sotto il primo profilo di tipo organizzativo-strutturale la risposta degli Enti Pubblici è stata diversa: alcuni continuano ad utilizzare proprie strutture già esistenti, altri hanno creato ex novo strutture più efficienti e specialistiche quali un “dipartimento” o un “ufficio partecipazioni” appositamente preposto a svolgere compiti di supporto specialistico-tecnico e di coordinamento tra l’organo di governo dell’ente locale e le società.
Ad esempio il Comune di Roma si è organizzato con un “Dipartimento Politiche Economiche e Coordinamento del Gruppo Comune di Roma” ed una “Agenzia per il Controllo e la Qualità dei Servizi Pubblici Locali”.
Al Dipartimento sono stati devoluti i compiti
- di controllo delle società controllate e/o partecipate;
- di esame dei documenti contabili ed di analisi dei bilanci delle società
- di redazione di tutti i provvedimenti amministrativi del settore;
All’Agenzia sono affidati i compiti
- di monitorare la qualità dei servizi erogati come definiti nei contratti predisposti per ciascun SPL
- di fornire un supporto tecnico-specialistico agli organi di governo del Comune
di elaborare progetti ed effettuare ricerche nei specifici settori
Il Comune di Roma ha anche costruito sul proprio sito internet uno spazio dedicato al Dipartimento e all’Agenzia che realizza lo standard minimo di informazione agli utenti-cittadini.
Per quanto è a nostra conoscenza, Il Comune di Civitavecchia non dispone al momento di nessuna struttura del tipo sopra menzionata ed ha sino ad ora svolto un controllo attraverso un soggetto di nomina politica cui è stata conferita la delega ai rapporti con le società.
E’ agevole comprendere che questo modello organizzativo, per così di dire primitivo e oramai da molte amministrazioni abbandonato, non è in grado di esercitare un efficace controllo e né tanto meno può esprimere quell’effetto propulsivo di ottimizzazione e di razionalizzazione programmatica dei SPL.
Sotto il secondo profilo del sistema unitario di regole e di procedure – come è stato evidenziato nel precedente articolo – al fine di attivare un processo di governance esterna delle proprie aziende – occorre che il Comune attivi una complessa procedura amministrativa finalizzata alla predisposizione del modello organizzativo prescelto e che sia anche funzionale ad una delibera di indirizzo sulla modifica degli statuti delle aziende pubbliche che dovranno essere dotati:
Codice di Corporate Governance e Codice di Comportamento
Relazione Previsionale Aziendale e Reporting gestionale.
A questo riguardo cogliamo l’occasione per meglio esplicitare in cosa consiste l’adozione di detti strumenti.
SCHEMA DEL CODICE DI “CORPORATE GOVERNANCE”.
L’espressione “Corporate Governace” viene utilizzato per individuare l’insieme delle regole e delle procedure in cui si sostanzia il sistema di direzione e controllo delle società di capitali.
La necessità dell’adozione di un modello di “Corporate Governance” è oggi ancor più sentita a seguito dell’introduzione di una nuova normativa sui “Gruppi” societari nell’ambito della riforma del diritto societario che prevede all’art. 2497 e seguenti del Codice Civile, precisi profili di responsabilità diretta per le società o enti che “esercitano attività di direzione e coordinamento di altre società”.
In questo scenario l’adozione di un modello di Corporate Governance dovrebbe consentire di organizzare la struttura interna della società secondo un sistema articolato ed omogeneo di regole in grado di assicurare l’affidabilità del management e l’equo bilanciamento tra il suo potere e gli interessi degli azionisti. A tal fine stabilisce, in maniera univoca, i ruoli di definizione ed esecuzione delle strategie d’impresa, individua i relativi poteri e responsabilità ed introduce forme di controllo e di pubblicità dell’attività svolta, anche in adeguamento al D. Lgs. 231/2001.
Le caratteristiche essenziali dell’eventuale modello di Corporate Governance, fatte salve le disposizioni statuarie vigenti di ogni singola società, si sostanziano:
nell’attribuzione del Consiglio d’Amministrazione di un ruolo centrale nel sistema di “Corporate Governance” delle società, in una posizione di direzione e controllo che esula dalla gestione esecutiva dell’attività costituente l’oggetto sociale;
nell’identificazione dell’Amministratore Delegato quale responsabile della gestione esecutiva dell’impresa, con l’obiettivo di evitare una gestione collegiale del Consiglio di Amministrazione o una gestione ripartita tra i Consiglieri di Amministrazione, che rischia di essere carente di una visione strategica organica;
nell’introduzione di una chiara definizione delle funzioni e dei compiti aziendali, in modo tale che vi sia una netta distinzione dei rapporti sussistenti tra: il ruolo di indirizzo del Consiglio d’Amministrazione, il ruolo di “Capo Azienda” dell’Amministratore Delegato, il ruolo di delegato alla rappresentanza sociale del Presidente, ed infine, del ruolo di controllo esercitato dal Collegio Sindacale e dalla Società di Revisione;
Nella previsione di una struttura di Internal Audit, posta alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio di Amministrazione , con il compito di accertare l’adeguatezza dei diversi processi aziendali, analizzare e valutare l’affidabilità e l’integrità delle informazioni ed assicurare la conformità degli adempimenti operativi a leggi, norme, regolamenti e procedure interne, al fine di garantire una corretta gestione.
Nell’istituzione di una Unità Organizzativa per la valutazione dei rischi aziendali, posta alle dirette dipendenze dell’Amministratore Delegato, con il compito di monitorare, valutare, analizzare e gestire i rischi aziendali.
SCEMA DEL CODICE DI COMPORTAMENTO
Lo schema del Codice di Comportamento detta le linee guida del Codice Etico di cui si dovranno dotare le società controllate e partecipate di un Ente Pubblico, individua i flussi di informazione tra gli organi delle singole società e il Socio Comune di Civitavecchia e detta le regole di condotta per le nomine dei componenti dei Consigli di Amministrazione e dei Collegi Sindacali delle società controllate o partecipate di secondo livello.
Gli adempimenti informativi richiesti non si sostituiscono, bensì si affiancano a quelli connessi alla realizzazione degli obiettivi contenuti nei Contratti di Servizio stipulati dall’Ente Pubblico (Comune di Civitavecchia) con le società da esso controllate o partecipate.
Lo schema del Codice di Comportamento presuppone l’individuazione di un ufficio preposto alla direzione e al coordinamento delle società dell’Ente Pubblico (Comune di Civitavecchia). In tale quadro operativo lo schema del Codice in parola conterrà: il Codice Etico, il Regolamento delle Gare; gli obblighi informativi nei confronti del Socio Comune di Civitavecchia; ed infine le Regole di condotta per le nomine dei Consigli di Amministrazione e dei Collegi Sindacali delle società controllate o partecipate di secondo livello.
Questo sistema unitario di regole delimita l’ambito e l’incisività del controllo che l’Ente Pubblico viene ad esercitare nei confronti delle Società esterne.
L’intensità e l’ampiezza delle forne di controllo varia a seconda che si tratti di una Società in House ( ove il Comune è socio unico ) o semplicemente di una Società partecipata (ove il Comune può essere titolare di un pacchetto azionario di minoranza o di maggioranza ).
Nelle Società in House il controllo esercitato dall’Ente Pubblico deve essere particolarmente incisivo ed ulteriore rispetto a quello ottenuto con i meri strumenti di diritto societario.
La Commissione Europea, sulla scorta della giurisprudenza europea _ vedasi sentenza Tekal – ha rappresentato al Governo Italiano che per aversi un controllo efficace non è sufficiente esercitare le facoltà riconosciute dal diritto societario al socio di maggioranza, ma occorre che la Pubblica Amministrazione abbia sulla società un potere assoluto di direzione e supervisione analogo a quello esercitato sui propri servizi non esternalizzati: si parla infatti di “controllo analogo”.
Il c.d. controllo analogo si persegue con gli ulteriori seguenti strumenti:
LO SCHEMA DELLA RELAZIONE PREVISIONALE AZIENDALE PER LE SOCIETA’ IN HOUSE (RPA).
La completezza delle informazioni che verranno fornite attraverso la Relazione Previsionale Aziendale (RPA) e la tempestività del loro invio consentiranno all’Amministrazione Comunale l’efficace elaborazione delle Linee Guida che, previa approvazione in sede di Consiglio Comunale, concorreranno ogni anno alla definizione della Relazione Previsionale e Programmatica del Comune.
La Relazione Previsionale Aziendale (RPA) si sostanzia in quattro parti:
Piano Aziendale.: Nella prima parte coerentemente con l’oggetto sociale, l’azienda dovrà fornire una valutazione degli obiettivi imprenditoriali e strategici per l’anno a venire, con il relativo piano degli investimenti.
Budget.: Nella seconda parte della Relazione Previsionale Aziendale (RPA) dovrà essere fornito il budget dettagliato a livello di consolidato relativo all’esercizio successivo.
Risk Management.: La terza parte della Relazione Previsionale Aziendale (RPA) dovrà prevedere la relazione del “risk management” per l’anno a venire, con una dettagliata analisi dei principali fattori di rischio individuati e della loro prevedibile evoluzione.
Internal Auditing.: Infine nella quarta ed ultima parte della Relazione Previsionale Aziendale (RPA) dovrà contenere la relazione annuale di valutazione complessiva curata dall’Ufficio di Internal Audit dell’azienda pubblica.
LO SCHEMA DI REPORTING GESTIONALE PER LE SOCIETA’ IN HOUSE
Gli schemi di reporting gestionale dovranno essere inviati all’Ufficio dell’Ente Pubblico preposto e costituito per l’occasione. Tutte le informazioni dovranno essere trasmesse entro un preciso scadenzario (report trimestrale).
In un determinato periodo (è uso farlo al primo mese dell’anno solare), l’Azienda dovrà far pervenire all’ufficio istituito il preconsuntivo a livello di capogruppo e di consolidato, per l’intero esercizio appena concluso, limitatamente ai dati di Conto Economico e di Stato Patrimoniale, con una breve relazione circa le operazioni di maggior rilievo effettuate dalle società controllate o partecipate.
In conclusione il meccanismo sopra detto consente
- un controllo ex ante: ogni anno il Comune pianifica nel tempo gli obiettivi da raggiungere ed i relativi impegni economico-finanziari nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG);
- un controllo in itinere: ogni trimestre si procede a verificare la gestione attraverso l’analisi dei dati acquisiti per appurare se vengono confermati o meno gli obiettivi del P.E.G.;
- un controllo finale: al termine dell’anno si perviene all’approvazione del rendiconto consuntivo.
Questo modesto contributo è dedicato ai giovani futuri amministratori, buon lavoro e al prossimo articolo.
Giorgio Macchietti
Maria Cristina Riccetti
Giorgio Macchietti
Giorgio Macchietti economista del territorio esperto riconosciuto in ambito nazionale per le problematiche relative all’applicazione dei regimi doganali economici, studioso della tematica inerente i sistemi di Governance pubblica, è consulente per le politiche di sviluppo del territorio di importanti Enti ed Organizzazioni. Membro del Comitato Tecnico Consultivo della Provincia di Roma in materia di pianificazione territoriale e d urbanistica, gia consulente economico allo sviluppo dei Comuni di Fiumicino e Civitavecchia
Maria Cristina Riccetti
Avvocato iscritto al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Civitavecchia, Master secondo livello in diritto e tecnica degli Appalti Pubblici
