SOMMARIO

1.Premessa

2.Acquisizione di beni e servizi in economia – Evoluzione normativa

3. Servizi e forniture in economia- Presupposti, disciplina, caratteristiche

4. I pagamenti – Applicazione del D. l.vo 231 del 2002

5.Considerazioni conclusive

LA DISCIPLINA DEI SERVIZI E DELLE FORNITURE IN ECONOMIA

1.Premessa

L’attività attraverso cui la Pubblica Amministrazione acquisisce beni e servizi tesi a soddisfare le proprie esigenze operative ed organizzative necessarie al perseguimento diretto o indiretto di fini pubblici, richiede, oltre che un intenso impegno sul piano tecnico ed amministrativo, anche e soprattutto su quello finanziario.

Tale ultimo aspetto, associato a quello di garantire correttezza, efficacia ed economicità nella modalità di gestione delle risorse finanziarie, peraltro, spesso non abbondanti, ha reso necessaria la grande attenzione che il legislatore ha posto alle modalità delle spese di approvigionamento della Pubblica Amministrazione, soprattutto quando vengono utilizzate modalità straordinarie quali le procedure di acquisto in economia.

Le Amministrazioni Pubbliche, in quanto dotate di personalità giuridica, hanno, in linea generale la stessa capacità di agire di quelle private, ma la particolare natura dell’interesse a cui è preordinata la loro attività, viene a rappresentare un limite posto alla estrinsecazione della loro posizione di autonomia privata: la capacità di agire nei rapporti contrattuali, infatti, non è rimessa alla libera scelta degli organi chiamati a manifestarne la volontà, ma è invece, strettamente correlata allo svolgimento, da parte degli organi competenti di procedure definite in modo puntuale dal legislatore, rispetto alle quali, gli acquisti in economia si pongono in via di eccezione.

Ma al carattere per così dire “eccezionale” di tali modalità di acquisto, corrisponde, nella realtà, e non senza qualche censura da parte della giurisprudenza contabile, una notevole incidenza di valore complessivo sulla contrattazione pubblica, che rende meritevole questo vecchio istituto di una maggiore attenzione.

L’attività di controllo della Corte dei Conti ha infatti evidenziato (cfr Corte dei conti, Sez. Centr. controllo, n. 96/97) come, alle limitazioni succedutesi nel tempo in tema di trattativa privata, abbia fatto da contrappeso un utilizzo sempre più diffuso delle spese in economia, che talvolta ha trovato fondamento nell’opera dello stesso legislatore, come nel caso del D.P.R. 20 agosto 2001 n.384, dove nell’intento di soddifare una generale esigenza di semplificazione, si sono notevolmente ampliati i margini ed i presupposti per il ricorso alle spese in economia.

2. Acquisizione di beni e servizi in economia – Evoluzione normativa

Per “acquisti in economia” si intendono, tradizionalemente, forme di acquisizione aventi importi di valore inferiore a determinati importi ed alternative ai contratti pubblici propriamente detti, cui la Pubblica Amministrazione ricorre per procurarsi beni, sevizi lavori, mediante adempimenti meno legati a prescrizioni di carattere rigoristico e quindi di più rapida esecuzione.

Si rende pertanto necessaria una rapida disamina dell’evoluzione normativa affinchè venga meglio individuata la particolare natura giuridica, pur nelle diverse interpretazioni che alla stessa è stata data, contrattuale o fiduciaria.

Il Regio Decreto 18 novembre 1923 n. 2440, peraltro non abrogato dal d.lgs 163/2006, ma che anzi, in qualche modo viene, a ragione, considerato paragdimatico rispetto al recente codice, all’art. 8, rinviava ai Regolamenti di contabilità delle singole Amministrazioni la disciplina degli acquisti in economia, ma che comunque trovavano in detto articolo, un riconoscimento normativo.

La norma nulla precisava circa la forma che poteva assumere la procedura in economia, anzi, forse voleva evitarne proprio una “procedimentalizzazione”, come era logico rispetto ad una modalità la cui ratio era, ed è, quella di evitare la complessità e la formalità delle ordinarie procedure.

Nel silenzio, pertanto, la dottrina faceva riferimento alle procedure descritte nel R.D. 25 maggio 1865, n. 350: l’amministrazione acquisiva forniture e beni, o eseguva lavori ed opere per mezzo dei propri funzionari, i quali assumevano direttamente le prestazioni di cose o di opere dei privati con propria responsabilità nella forma della c.s. “amministrazione diretta” (acquisto di materiali, assunzione di tecnici ed operai) o del “cottimo fiduciario” (contratto di appalto con imprenditori noti all’ufficio procedente), con obbligo dei funzionari di rendiconto finale periodico delle somme messe a disposizione e sottoposizione a controllo successivo di regolarità.

Le riforme che hanno investito la Pubblica Amministrazione negli anni ’90, orientate a trasformarne la struttura organizzativa in senso aziendalistico e che quindi hanno valorizzato il ruolo della componente “manageriale”di tale struttura, nel mettere in crisi le antiche classificazioni giuridiche di tipo formale, in un certo senso, hanno amplificato quella particolare incardinazione della rappresentanza, che proprio nelle acquisizioni in economia, vedeva l’Aministrazione agire attraverso quegli organi a ciò deputati in via straordinaria, ma che complici le riforme citate, trovavano sempre più spazio nell’attività amministrativa e con carattere sempre meno straordinario.

Dinanzi a questo accresciuto potere della componente “amministrativa” delle strutture, inevitabile in un percorso che tende alla semplificazione, si rendeva però necessaria una disciplina che tendesse all’enucleazione di criteri omogenei per tutte le Amministrazioni: a tal fine, già nelle previsioni dell’art. 10 del D.P.R. 573/1994, doveva essere adottato, entro tre mesi, un regolamento governativo (mai adottato).

Nella legge di semplificazione 8 marzo 1999, n. 50, allegato 2, n. 4, veniva nuovamente proposta l’adozione di un regolamento che uniformasse la materia delle spese in economia per tutte le amministrazioni ed in attuazione di detta disposizione, è stato emanato il Regolamento di semplificazione dei procedimenti di spesa in economia, D.P.R. 20 agosto 2001, n. 384.

Il D.P.R. 384/2001, che all’art. 14, ha abrogato l’articolo 8 del R.D. 2440/1923 , con la determinazione di soglie di valore abbastanza elevate, ha sostanzialmente sancito un invito a generalizzare le spese in economia, pur con le limitazioni in esso contenute che, come si vedrà sono state replicate anche nel codice dei contratti pubblici.

Il D.P.R. 384/2001, tuttora in vigore a meno degli artt. 2 e 7, espressamente abrogati (o per meglio dire “riassorbiti” nell’art. 125 del d.l.vo 163/2006) dall’art. 256 del codice dei contratti pubblici, rendeva esplicito il limite dell’estensione alle sole procedure per l’acquisizione di beni e servizi, risultando ribadita la validità del sistema già vigente per l’esecuzione dei lavori in economia, disciplinati con carattere di generalità dal D.P.R. 554/1999 (regolamento applicativo della c.d. “legge Merloni” sui lavori pubblici, la n. 109/94).

Il Regolamento affidava alle singole Amministrazioni la competenza ad individuare, in relazione alle rispettive e specifiche esigenze, i limiti di importo per il ricorso alla conduzione in economia (fino ai limiti di ? 130.000 per le Amministrazioni dello Stato e di ? 200.000 per le altre Amministrazioni), nonchè le singole voci di spesa per le quali ricorrere al sistema di spese in economia, nel rispetto dei limiti e dei criteri organicamente definiti.

Con il Regolamento, inoltre, si stabiliva, in via generale, il principio della pluralità dei preventivi da chiedere e si prevedeva la trattativa diretta in relazione alla specialità del prodotto da acquistare, o quando la spesa non fosse superiore a 20.000 euro, elevata a 40.000, allorchè si trattasse di beni e servizi da acquistare per imprevedibili esigenze di ordine pubblico.

Il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, a parte l’accorpamento del settore dei lavori, che costituisce un po’ il “filo rosso” del codice, non ha portato sostanziali modifiche alla disciplina del D.P.R. 384/2001, e anche per gli articoli che sono stati abrogati, in realtà può più propriamente parlarsi di riassorbimento.

Si vedrà, nel paragrafo che segue, la disciplina di dettaglio delle spese in economia di beni e servizi, così come regolamentate dall’art. 125 del codice.

3. Servizi e forniture in economia- Presupposti, disciplina, caratteristiche

La specifica disciplina dettata nell’art. 125 del d.l.vo 162/2006 per i servizi e le forniture in economia, prevede (comma 9), in primo luogo un limite massimo, che è di 137.000 euro per le Amministrazioni dello Stato e di 211.000 euro per le altre stazioni appaltanti, con la previsione, però, di adeguamento di dette soglie secondo il meccanismo di cui all’art. 248 dello stesso decreto, in cui viene statuito, in modo rigoroso la competenza della Commissione U.E. a procedere alla revisione periodica a mezzo di provvedimenti che trovano applicazione diretta, entro termini rigorosamente previsti, nel diritto interno.

Il sistema di acquisizione in economia pertanto, continua ad essere caratterizzato da due presupposti essenziali:

1 il limite massimo della spesa, sopra citato;

2 l’ammissibilità in relazione all’oggetto e ai limiti di importo delle singole voci di spesa, preventivamente individuate con provvedimento di ciascuna stazione appaltante con riguardo alle proprie specifiche esigenze (elemento, che il comma 10 si limita a riprodurre pedissequamente dall’art. 2, comma 1 del D.P.R.384/2001): naturalmente, facendo riferimento ad una “previa individuazione”, con tale provvedimento non può che farsi riferimento che ad un atto di tipo normativo di carattere regolamentare.

Questi elementi, peraltro non esaustivi di tutte le ipotesi di acquisto in economia, evidenziano già il particolare carattere di questa modalità di acquisizione di beni e servizi, differenziandosi dalla trattativa privata che è invece un sistema di scelta del contraente assolutamente slegato dai limiti di valore o di oggetto, ma solo soggetto al verificarsi di determinati presupposti che la legge impone per il suo utilizzo, nell’ambito delle ordinarie procedure. Basti ricordare, ad esempio, che l’art. 56 del codice (“procedura negoziata previa pubblicazione del bando di gara”), al comma 1, lettera b, consente il ricorso alla trattativa privata, tra l’altro, “in casi eccezionali, qualora si tratti di lavori, servizi, forniture, la cui particolare natura o i cui imprevisti, oggettivamente non imputabili alla stazione appaltante, non consentono la fissazione preliminare e globale dei prezzi ” mentre, come detto gli acquisti in economia sono un sistema di acquisizione di prestazioni, che devono rientrare nei limiti di valore-soglia e nell’ambito degli oggetti definiti da apposito provvedimento dell’Amministrazione.

C’è quindi da evidenziare come la soglia di acquisizione delle forniture e dei servizi in economia, ancorché oggettivamente piuttosto alta, costituisca condizione necessaria, ma non sufficiente per determinarne la legittimità, così come la previa individuazione con provvedimento di ciascuna stazione appaltante, non può prescindere dal dimostrare, come elemento ulteriore, che l’oggetto dell’acquisizione sia “per sua natura” acquisibile in economia: in assenza di tale ulteriore elemento, ci troveremmo in un patologico sistema di aggiramento della normativa.

Quest’ultimo problema è stato evidenziato già in sede di parere reso sullo schema di decreto legislativo 163, dalla Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato, nell’adunanza del 6 febbraio 2006 (parere n. 335/06), laddove, nel sottolineare che l’art. 125 legittimerebbe procedure negoziate elementari per forniture o servizi di importo elevato (con la consultazione di almeno cinque operatori per quanto riguarda servizi o forniture pari o superiori a 20.000 euro e fino a 211.000 euro), consentirebbe una “metodica che, rispetto al valore degli importi, non ha causa legittimante normativa e che si rivela perfino perplessa per i risvolti di utilizzo disinvolto ipotizzabile in determinate condizioni ambientali”. E’ per questo che, in amministrazioni od enti dalle limitate dimensioni, ove l’importo così elevato consentirebbe un generale ricorso agli acquisti in economia, sembrerebbe opportuno redigere dei regolamenti in cui i valori-soglia di cui all’art. 125 venissero adeguatamente ridimensionati.

Per quanto riguarda la tipologia di spese effettuabili in economia, oltre a quanto già detto relativamente alla prima parte del comma 10 dell’art. 125, e cioè che “l’acquisizione in economia di beni e servizi è ammessa in relazione all’oggetto e ai limiti di importo delle singole voci di spesa, preventivamente individuate con provvedimento di ciascuna stazione appaltante…..”, il codice, riassorbendo quanto già previsto dall’art. 7 del D.P.R. 384/2001, indica un gruppo di quattro casi particolari specificamente elencati:

a) risoluzione di un precedente rapporto contrattuale, o in danno del contraente inadempiente, quando ciò sia ritenuto necessario o conveniente per conseguire la prestazione nel termine previsto dal contratto;

b) necessità di completare le prestazioni di un contratto in corso, ivi non previste, se non sia possibile imporne l’esecuzione nell’ambito del contratto medesimo;

c) prestazioni periodiche di servizi, forniture, a seguito della scadenza dei relativi contratti, nelle more dello svolgimento delle ordinarie procedure di scelta del contraente, nella misura strettamente necessaria;

d) urgenza, determinata da eventi oggettivamente imprevedibili, al fine di scongiurare situazioni di pericolo per persone, animali o cose, ovvero per l’igiene e salute pubblica, ovvero per il patrimonio storico, artistico, culturale.

Ora, illustrate queste premesse di carattere generale che attengono alle tipologie, è necessario analizzare i sistemi, o meglio, gli istituti con cui vengono effettuate le acquisizioni in economia, poiché tale analisi permette di individuare le ulteriori distinzioni che il codice opera al comma 11 dell’art. 125 e che si vedranno oltre.

Tornando ai sistemi, il codice, ispirandosi alla tradizionale legislazione italiana (e dell’Europa continentale) in materia di amministrazione del patrimonio pubblico e trattando, quindi, in modo unitario le materie dei lavori, dei servizi e delle forniture per la generalità dei contratti pubblici, ha riportato la regolamentazione degli acquisti di beni e servizi in economia insieme a quella dei lavori pubblici, riproponendo la tradizionale suddivisione nei due storici istituti: l’amministrazione diretta, riferibile prevalentemente ai lavori, ed il cottimo fiduciario. Entrambe questi istituti, peraltro, trovano una compiuta definizione nel D.P.R. 554/1999 (regolamento applicativo della legge 109/94 sui lavori pubblici), in gran parte abrogato dallo stesso codice, dove ad esempio troviamo, nell’art. 144, comma 1 che “il cottimo è una procedura negoziata, adottata per l’affidamento di lavori di particolari tipologie,individuate da ciascuna stazione appaltante……”

Con l’amministrazione diretta, l’Amministrazione, rappresentata organicamente dal funzionario, procede, appunto in modo diretto, alle acquisizioni, che vengono effettuate con materiali e mezzi propri e con personale proprio, sotto la direzione del funzionario stesso che assume il ruolo del responsabile del procedimento di cui all’art. 10 del codice: naturalmente, il fatto che nell’amministrazione diretta, così come nel cottimo, le attività vengano fattivamente compiute dal responsabile del servizio ( e non dall’Amministrazione aggiudicatrice nel suo complesso) non sembra poter supportare quella tesi, peraltro minoritaria, che ritiene il funzionario incaricato operare, nell’ambito delle acquisizioni in economia, come persona fisica distinta dall’Amministrazione.

Con l’amministrazione diretta, quindi, si mette in moto un vero e proprio “processo produttivo”, in cui il funzionario incaricato, agendo nella sua qualità giuridica di organo dell’Amministrazione, impiega un complesso di risorse materiali ed immateriali con cui ottenere un “prodotto finito” (nel senso lato del termine) coerente con gli obiettivi dell’Amministrazione, con la conseguenza che egli si impegna come persona fisica, ma solo in quanto organo dell’amministrazione, la quale, con questo sistema, fa eseguire le acquisizioni “con una sua più diretta e penetrante ingerenza e partecipazione” (Corte dei Conti, sez. contr. St., 15 marzo 1979, n. 953).

Le descritte caratteristiche dell’amministrazione diretta rendono ora più evidente la loro pressoché esclusiva riferibilità al settore dei lavori, anche se non può escludersi del tutto con riguardo alla gestione dei servizi, laddove questi risultino come “prodotto” della combinazione dei “fattori” di risorse umane ed elaborazione di beni.

La tendenza evolutiva delle strutture organizzative delle Pubbliche Amministrazioni, sempre più improntate alla esternalizzazione di lavori e servizi un tempo realizzati con processi interni, confermata anche con alcune misure previste dalla legge finanziaria 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296), che, ad esmpio, al comma 440, pone delle limitazioni all’utilizzo del personale interno per servizi di supporto, manutentivi e logistici, fa, dell’amministrazione diretta, un istituto ormai in disuso.

Con il cottimo fiduciario, che per quanto detto, rimane, di fatto, l’unico sistema di acquisizione in economia, si concreta una procedura con cui tali acquisizioni avvengono mediante affidamento a terzi, generalmente basato su un rapporto diretto, e per l’appunto fiduciario, tra il funzionario incaricato ed il privato contraente. Anche qui, come per le riflessioni esposte per l’amministrazione diretta, se può dirsi che sicuramente il vincolo contrattuale nasce sotto la responsabilità del funzionario, non per questo può affermarsi che egli agisca come persona fisica distinta dall’amministrazione di appartenenza.

In sostanza, mentre con l’amministrazione diretta il funzionario incaricato deve curare direttamente la provvista del personale e del materiale necessari, e disporre del loro impiego, assumendo, quindi, le incombenze proprie dell’imprenditore, nell’ipotesi del cottimo fiduciario il responsabile del procedimento stabilisce accordi con un imprenditore di fiducia, sul quale graverà il compito di provvedere a tutto quanto occorre per la fornitura del bene o per la prestazione del servizio.

Nella realtà operativa, per una serie di ragioni già in parte esposte, l’unico sistema che trova prevalente applicazione è il cottimo fiduciario, le cui modalità di svolgimento sono disciplinate negli articolo 5 e 6 del D.P.R.384/2001, dove, per quanto riguarda tale istituto, si prevede che le amministrazioni debbano richiedere almeno cinque preventivi redatti secondo le indicazioni contenute nella lettera d’invito, e, che di norma, contiene:

- l’oggetto della prestazione ed i prezzi;

- le caratteristiche tecniche e le eventuali garanzie;

- la qualità e le modalità di esecuzione;

- le modalità di pagamento;

- l’eventuale dichiarazione di assoggettarsi alle condizioni e penalità previste e di uniformarsi alle vigenti disposizioni;

L’amministrazione può prescindere dalla richiesta di una pluralità di preventivi nel caso di nota specialità del bene o del servizio da acquistare, in relazione alle caratteristiche tecniche o di mercato ( art. 5, comma 3 D.P.R. 384/2001), ovvero quando l’importo della spesa non superi i 20.000 euro, elevabile a 40.000 nel caso di acquisizioni di beni o servizi connessi ad impellenti ed imprevedibili esigenze di ordine pubblico (c.d. “affidamento diretto). Si ritiene opportuno segnalare che, anche in questo caso, appare comunque conveniente, pur in assenza di un obbligo giuridicamente rilevante, procedere con una gara informale tra due o più operatori in grado di salvaguardare quei principi di “trasparenza, rotazione, parità di trattamento” espressamente previsti dal codice al comma 11 dell’articolo 125, e di assicurare alla stazione appaltante il perseguimento del miglior rapporto qualità-prezzo.

In concreto, il cottimo fiduciario può essere regolato da scrittura privata semplice, o più semplicemente da una apposita lettera “d’incarico”, con la quale l’Amministrazione, a mezzo del funzionario incaricato, dispone l’ordinazione dei beni o dei servizi: tali atti devono riportare gli stessi contenuti previsti dalla lettera di invito.

L’esame e la scelta delle offerte economiche più vantaggiose vengono effettuate dal responsabile del servizio, che provvede quindi a sottoscrivere il contratto o la lettera d’ordinazione.

Qualora la controparte non adempia agli obblighi derivanti dal rapporto, l’ amministrazione si potrà avvalere degli ordinari strumenti civilistici di risoluzione contrattuale e di risarcimento del danno, ove non ritenga più efficace con le finalità dell’amministrazione, il ricorso all’esecuzione in danno previa diffida.

Anche per le acquisizioni in economia assume un certo rilievo la modalità e la qualità della prestazione, per la cui verifica l’articolo 8 del D.P.R. 384/2001 opera una distinzione, replicando, sul piano quantitativo, la stessa discriminante dei 20.000 euro di cui all’articolo 5: mentre nella generalità dei casi, i beni ed i servizi sono soggetti rispettivamente a collaudo o attestazione di regolare esecuzione entro venti giorni dall’acquisizione, tali verifiche non sono necessarie per le spese inferiore al detto limite dei 20.000 euro.

Il collaudo viene di norma eseguito da impiegati nominati dal dirigente competente, e non può essere effettuato da impiegati che abbiano partecipato al procedimento di acquisizione dei beni o servizi. All’articolo 137 del d. l.vo 163/2006, viene disciplinato l’inadempimento dei contratti di cottimo, prevedendo che, “in caso di inadempimento dell’appaltatore la risoluzione è dichiarata per iscritto dal responsabile del procedimento, previa ingiunzione del direttore dei lavori, salvi i diritti e le facoltà riservate dal contratto alla stazione appaltante”, e con i provvedimenti conseguenti previsti dal successivo articolo 138.

E’ chiaro come, da questa breve disamina sulle tipologie e sui sistemi delle acquisizioni in economia, il codice dei contratti pubblici, pur non apportando sostanziali modifiche alla disciplina del D.P.R.384/2001, in gran parte tuttora vigente, ha comunque definito, con l’ articolo 125, una sorta di disciplina quadro nella materia, in cui, oltre a riportare nell’ alveo della stessa regolamentazione i lavori, le forniture ed i servizi, ha fissato un altro principio essenziale che è quello dell’obbligo, per la stazione appaltante, di operare attraverso un responsabile del procedimento e ciò in armonia con i nuovi principi dell’attività amministrativa. Del resto, l’articolo 10 del codice stabilisce, quale regola generale, che per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le Amministrazioni nominano, ai sensi della legge 241 del 1990, un responsabile del procedimento, unico per la fase di progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione. Lo stesso articolo 10, al comma 2, dispone, inoltre, che il predetto responsabile del procedimento svolge tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento individuate dal codice, ivi compresi gli affidamenti in economia.

E’ altresì agevole osservare che, il legislatore ha scientemente modellato un sistema incentrato su una chiave simmetrica, nel quale il limite massimo di valore delle spese in economia coincide con il limite di valore-soglia di rilievo comunitario, con la naturale conseguenza che, per gli appalti di importo inferiore a detta soglia, le Amministrazioni possono ricorrere, alternativamente, alle procedure ordinarie come attualmente disciplinate dal codice, ovvero, in presenza dei necessari presupposti, alle procedure di acquisizione in economia.

Tale parallelismo lo troviamo riproposto anche dalla disposizione di cui al comma 9, in cui, come si ha già avuto modo di vedere, i limiti di valore riguardanti le spese in economia sono adeguati in relazione alle modifiche delle soglie di rilevanza comunitaria, adottando lo stesso meccanismo di adeguamento (art. 248).

Anche per quello che riguarda la fase procedimentale, ripresa dal D.P.R. 384/2001, ma meglio formalizzata nei principi dal comma 11 dell’articolo 125, può rilevarsi l’opportuna armonia con l’orientamento emerso nelle giurisprudenza del Giudice amministrativo, il quale ha osservato che, se è vero che il sistema del cottimo fiduciario può essere assimilato alla trattativa privata ed annoverato tra le procedure semplificate, è altrettanto vero che l’ Amministrazione può imporre alle imprese invitate, a pena di esclusione, delle specifiche regole di comportamento.

Altro punto fondamentale è il contenuto del comma 12 dell’articolo 125 del codice, sul rilievo che il legislatore ha inteso affermare, per un verso, il principio secondo cui l’affidatario di servizi e forniture in economia deve essere in possesso dei requisiti di idoneità morale, capacità tecnico-professionale ed economico-finanziaria prescritti per prestazioni di pari importo affidate con le procedure ordinarie, per altro verso, l’obbligo delle stazioni appaltanti, al fine di tutelare i menzionati principi di trasparenza, rotazione e parità di trattamento, di tenere elenchi di operatori economici cosiddetti “aperti”, in cui possono essere iscritti tutti i soggetti, in possesso dei citati requisiti, che ne facciano richiesta, a seguito di un costante aggiornamento delle liste di operatori che deve avvenire con cadenza almeno annuale, anche se si ritiene opportuno che tale revisione venisse effettuata da parte delle Amministrazioni entro un arco temporale più ridotto rispetto alla soglia minima indicata dalla disposizione, nell’intento di consentire l’iscrizione negli elenchi ad un numero maggiore di imprese qualificate.

L’articolo 125 si chiude con i commi 13 e 14, nei quali, da una parte, viene ribadito il divieto di procedere al frazionamento artificioso di prestazioni di beni e servizi, allo scopo di sottrarle alle ordinarie procedure ad evidenza pubblica, e dall’altra, si esprime il principio secondo cui i procedimenti di acquisizione in economia sono governati, nel rispetto delle regole fissate dall’articolo in commento, nonché dei principi in tema di procedure di affidamento e di esecuzione desumibili dal codice, dal Regolamento concernente le disposizioni esecutive ed attuative delle fonte primaria costituita dal codice stesso, da adottarsi entro un anno dall’entrata in vigore del decreto legislativo n. 163 del 2006.

Si tratta, naturalmente, dell’ emanando regolamento previsto dall’articolo 5 del codice, con il quale lo Stato detta la disciplina esecutive ed attuativa del codice in relazione ai contratti di lavori, servizi e forniture di Amministrazioni ed enti statali, ed in relazione ai contratti di ogni altra Amministrazione limitatamente agli aspetti tassativamente indicati dal comma 3 dell’articolo 4, che attengono per lo più ad elementi fondativi della normativa, quali, ad esempio i requisiti di qualificazione dei concorrenti, le procedure di affidamento, i criteri di aggiudicazione, il subappalto, i poteri di vigilanza dell’ Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici.

Il citato articolo 4 del codice, relativo alle competenze legislative di Stato, Regioni e Province autonome, prevede, infatti, che le regioni, nel rispetto dell’articolo 117 della Costituzione, non possono prevedere una disciplina diversa da quella del codice in relazione agli aspetti sopra sommariamente indicati, tra i quali, proprio le procedure di affidamento, e quindi, anche le acquisizioni in economia. In modo più esplicito, il comma 5 dell’articolo 5, alla lettera h), prevede che il Regolamento, oltre alle materie per le quali è di volta in volta richiamato, detta disposizioni di attuazione ed esecuzione del codice quanto a “procedure di affidamento dei contratti….affidamenti in economia…”, ecc.

Un ultimo aspetto ricognitivo sulle disposizioni in commento, è quello di cui al comma 22 dell’articolo 253 del codice, inerente alle norme di natura transitoria, dove è previsto che, fino all’entrata in vigore del predetto Regolamento,le forniture ed i servizi in economia rimangono disciplinati dal più volte menzionato D.P.R. 384/2001 (forniture e servizi) e del D.P.R. 554/1999 (lavori) nei limiti di compatibilità con le disposizioni dello stesso codice, e con la conferma che, entro lo stesso termine, restano in vigore i provvedimenti emessi dalle singole Amministrazioni in esecuzione dell’articolo 2 del D.P.R. 384.

Descritte nei loro punti le procedure in economia, non si possono comunque sottacere alcuni timori costantemente paventati, soprattutto dalla magistratura contabile, relativamente all’effettivo utilizzo (nell’ordine di circa il 70% dell’intero valore dei contratti pubblici) delle procedure descritte da parte delle singole Amministrazioni: sono infatti spesso ravvisabili alcune distorsioni del mercato derivanti dall’abuso incontrollato di tale strumento di approvvigionamento, ed è proprio il rapporto tra spese in economia e procedure negoziate a costituire l’anello debole della moderna legislazione di ispirazione comunitaria, di cui il codice è un prodotto, che, protesa tutta a valorizzare la concorrenza, sembra perdere di vista il fenomeno potenzialmente elusivo dei precetti enunciati in tale direzione.

Su questo particolare problema, come si ricordava, la Corte dei Conti ha evidenziato, in più occasioni, sia sul piano economico-finanziario che su quello più strettamente giuridico, come alle costanti restrizioni normative in materia di trattativa privata, che nel tempo si sono stratificate in modo caotico, si sia corrispondentemente diffuso, in modo altrettanto caotico, il sistema delle spese in economia, che ha trovato gli ampi spazi in una legislazione eccessivamente permissiva nella fissazione delle soglie massime, come detto ormai coincidenti con quelle di rilievo comunitario, e priva di un adeguato sistema di controlli e vigilanza.

4. I pagamenti – Applicazione del D. l.vo 231 del 2002

Gli articolo 9 e 10 del D.P.R. 20 agosto 2001, n. 384, dispongono che i pagamenti vengano disposti entro trenta giorni dalla data del collaudo o dall’attestazione di regolare esecuzione ovvero, se successiva, dalla data di presentazione delle fatture, e che al pagamento delle spese in economia si può provvedere anche mediante aperture di credito emesse a favore dei funzionari incaricati.

A tal proposito è opportuno richiamare il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, relativo alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, il quale, nel prevedere, all’articolo 1 che le disposizioni in esso contenute “si applicano ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale, precisa, all’articolo 2, lettera a), che per transazione commerciale debbano intendersi ” i contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi, contro il pagamento di un prezzo”.

L’ impatto di questo decreto può considerarsi, a ragione, abbastanza rilevante, non solo perché in generale agevola il creditore nella possibilità di ottenere la soddisfazione della prestazione pecuniaria dovuta, ma anche e soprattutto perché ha sostanzialmente totalmente equiparato le Amministrazioni Pubbliche ai privati, cercando, con questa efficace misura, di combattere il cronico ritardo nei pagamenti da parte delle stesse.

Il decreto in commento ha legittimato il diritto del creditore alla corresponsione degli interessi moratori, salvo che il debitore non dimostri che il ritardo nel pagamento non sia stato determinato dall’impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile (art. 3), e nel contempo ha previsto che gli interessi decorrono, automaticamente dal giorno successivo alla scadenza del termine per il pagamento, cioè quello stabilito nel contratto, e anche che tale decorrenza avviene automaticamente, senza che sia necessaria la costituzione in mora.

In mancanza della previsione contrattuale, il termine alla scadenza del quale gli interessi cominciano a decorrere, è fissato in trenta giorni, e decorre dalla “data di ricevimento della fattura da parte del debitore o di una richiesta di pagamento di contenuto equivalente”, con la precisazione che, qualora la legge o il contratto preveda un’ accettazione, o una verifica di conformità alle specifiche contrattuali, e il debitore riceva la fattura o la richiesta equivalente di pagamento prima di tale adempimento, il termine decorre dall’ accettazione o dalla verifica.

E’ comunque data la possibilità alle parti, così come può avvenire nei rapporti tra i privati, di stabilire un termine superiore a quello previsto dal decreto, purchè tale accordo, di natura prettamente civilistica, venga stabilito per iscritto. In ogni caso, è comunque sancita la nullità di accordi derogatori di questo tipo, che attengano alla data del pagamento o alle conseguenze del ritardato pagamento, in tutti i casi in cui, con riferimento alla corretta prassi commerciale, alla natura della merce o dei servizi oggetto del contratto, alla condizione dei contraenti ed ai rapporti commerciali tra gli stessi, nonché ad ogni altra circostanza, essi risultino “gravemente iniqui” in danno al creditore, come, ad esempio, nel caso in cui l’accordo non possa considerarsi giustificato da ragioni obiettive e sia unicamente finalizzato a procurare liquidità aggiuntiva al debitore in danno del creditore, o quando, nel caso del subappalto, l’appaltatore imponga ai propri fornitori termini di pagamento notevolmente superiori rispetto ai termini di pagamento ad egli concessi.

5.Considerazioni conclusive

La mancanza, da parte del legislatore, di un approccio per così dire “sistemico” ai limiti di valore complessivo del sistema delle acquisizioni in economia, ha spesso indotto le Amministrazioni ad abusare di un siffatto sistema con la frequente parcellizzazione delle forniture o dei servizi di una certa rilevanza in tanti “sub-contratti seriali”, tenuto conto che, nell’esperienza operativa, il precetto enunciato al comma 13 dell’art. 125 ( e già previsto al comma 2 dell’art. 3 del D.P.R.384/2001) sul divieto di artificioso frazionamento, si è dimostrato del tutto inefficace dal momento che tale divieto non è accompagnato da controlli, nè da sanzioni afflittive.

E per questo che pur dovendo apprezzare nel suo complesso il progetto normativo portato a compimento dal codice dei contratti pubblici, è auspicabile che l’emanando Regolamento di cui all’articolo 5 dello stesso codice, affronti il comparto delle spese in economia con la necessaria attenzione, affinché si possa riuscire a coniugare le necessità di semplificazione e di flessibilità, assolutamente condivisibili nell’attuale panorama giuridico ed economico, con adeguate e puntuali garanzie procedimentali a tutela della concorrenza e del mercato, nonché di una maggiore propensione delle Amministrazioni Pubbliche ad operare con processi di pianificazione strategica e di programmazione finanziaria e gestionale in modo da evitare che il sistema delle acquisizioni in economia, da modalità fisiologicamente connessa alla necessità di procacciarsi in modo tempestivo, ricorrendo determinati presupposti, i beni ed i servizi necessari, continui a manifestarsi con quelle modalità patologiche di valore rispetto al valore complessivo degli approvvigionamenti.

E ciò potrà avvenire solo se si riuscirà a disegnare un percorso che eviti un facile aggiramento dello spirito delle norme, senza rischi e difficoltà, senza corrette verifiche di congruità dei prezzi, di modernizzazione e razionalizzazione degli acquisti, facendo ricorso, ove possibile ai mezzi ed agli strumenti che le moderne tecnologie informatiche e telematiche possono fornire in quel processo di pianificazione integrata a cui sopra si è fatto cenno.

a. garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Queste finalità sono in parte assorbite, per quanto riguarda gli Enti Locali, dal controllo di gestione, così come definito dall’articolo 196 del TUEL, che fa anche riferimento alla verifica dei principi della corretta gestione, dell’imparzialità e del buon andamento dell’Amministrazione e della trasparenza dell’azione amministrativa;

b. affidare questa forma di controllo solo agli organi espressamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della Pubblica Amministrazione;

c. escludere, di norma, le verifiche da effettuarsi in via preventiva;

d. ricondurre in ogni caso all’organo amministrativo competente la responsabilità delle definitive determinazioni in ordine all’efficacia dell’atto.

Il controllo di gestione costituisce una componente essenziale del nuovo sistema dei controlli interni. La disciplina contenuta negli articoli 196, 197 e 198 del TUEL definisce il controllo di gestione come la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati, la funzionalità dell’organizzazione, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.

Essa inoltre precisa le finalità di controllo, ne indica le modalità di esercizio e individua i soggetti i cui esiti del controllo stesso sono diretti.

In sintesi le finalità consistono nel verificare: la realizzazione degli obiettivi programmati; la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche; l’imparzialità; il buon andamento e la trasparenza dell’azione amministrativa. In ordine alle modalità di esercizio, la normativa indica uno schema logico di riferimento articolato in tre fasi, quali: la predisposizione di un Piano dettagliato di obiettivi; la rilevazione dei costi, dei proventi e dei risultati, ed infine, la valutazione dei dati suddetti per verificare la realizzazione degli obiettivi e misurare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità delle azioni intraprese.

Infine è previsto che la struttura organizzativa cui sono attribuite le funzioni di controllo interno dovrà redigere un referto sulle conclusioni dell’attività svolta da inviare sia agli amministratori che ai dirigenti dei servizi in modo che essi possano conoscere gli effetti delle rispettive azioni, anche al fine di introdurre opportuni elementi correttivi nei processi di decisione e di gestione.

La valutazione della dirigenza viene inquadrata nell’ambito del sistema dei controlli interni in quanto implica un esame delle prestazioni effettuate e dei relativi comportamenti non più secondo interpretazioni discrezionali e spesso arbitrarie di chi effettua la valutazione, bensì sulla base di analisi e di riscontri oggettivi che possono scaturire, in maniera appropriata, solo da un adeguato funzionamento di detto sistema.

In particolare, per quanto riguarda gli Enti Locali, il riferimento normativo è tuttora rappresentato dall’articolo 14 del vigente C.C.N.L. relativo all’area della dirigenza del comparto Regioni-Autonomie Locali, in corso di rinnovo, che stabilisce quanto segue:

1. Gli Enti, con atti previsti dai rispettivi ordinamenti autonomamente assunti in relazione anche a quanto previsto dall’art. 1, comma 2 e 3 del decreto legislativo n. 286/1999, definiscono meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dai dirigenti, in relazione ai programmi e obiettivi da perseguire correlati alla risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente rese disponibili.

2. Le prestazioni, le competenze organizzative dei dirigenti e il livello di conseguimento degli obiettivi assegnati sono valutati con i sistemi, le procedure e le garanzie individuate in attuazione del comma 1 sulla base anche dei risultati del controllo di gestione, o di quelli eventualmente previsti dagli ordinamenti degli enti per i dirigenti che rispondano direttamente all’organo di direzione politica. Gli enti disciplinano gli effetti sanzionatori degli accertamenti negativi, il relativo procedimento e gli strumenti di tutela, ivi compresi la previa contestazione ed il contraddittorio, in coerenza con i principi fissati dall’art. 21 del D. Lgs. n. 29/1993. La revoca dell’incarico comporta la perdita della relativa retribuzione di posizione e di risultato, fermo restando quanto previsto dall’art. 21, comma 1 del decreto legislativo 29/1993.

3. Gli Enti adottano preventivamente i criteri generali che informano i sistemi di valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti nonché dei relativi risultati di gestione. Tali criteri, prima della definitiva adozione, sono oggetto di concertazione ai sensi dell’art. 8. I sistemi di valutazione sono comunicati ai dirigenti prima dell’inizio dei relativi periodi di riferimento.

La disposizione normativa ha trovato, in molti Enti Locali, adeguato sviluppo nella disciplina regolamentare o in provvedimenti attuativi, anche ai fini della composizione della retribuzione di risultato ai dirigenti.

Il controllo strategico si pone come conseguenza logica della pianificazione strategica. Anzi, ne costituisce una fase nell’ambito di un processo iterativo e circolare di programmazione, gestione e controllo.

Tale presupposto si rinviene espressamente nella normativa in questione, laddove si tenta di collegare l’attività di valutazione e di controllo strategico a strumenti, atti e documenti che contengano l’individuazione di obiettivi e nei quali si estrinseca la funzione di indirizzo politico-amministrativo che è propria degli organi di governo.

In presenza di tali documenti, l’attività di controllo strategico si svolge attraverso l’analisi “della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate”. Così stabilisce l’articolo 6 del D. Lgs. n. 286/1999 che delinea un rapporto di grandi dimensioni in cui sia il numeratore che il denominatore vanno individuati e misurati. Al numeratore di questa espressione figurano gli elementi tipici dei documenti di programmazione assunti come strumenti di decisione politico-istituzionale.

Gli Enti Locali, come ogni altra Pubblica Amministrazione, hanno delle missioni da realizzare, intese come insieme di compiti istituzionali assegnati dalla normativa vigente, Sulla base di tali missioni, vanno individuati gli obiettivi politici, e, nell’ambito di quest’ultimi, le possibili scelte operative attraverso un processo di progressiva specificazione che conduce, in un’ultima analisi, a stabilire quali finalità s’intendano in concreto conseguire nell’anno considerato.

Come sempre avviene nei processi di programmazione strategica, l’individuazione precisa dell’obiettivo da conseguire, la sua misurazione, l’analisi preventiva della sua fattibilità – in termini organizzativi, procedurali, economico-finanziari e temporali – costituiscono la premessa logica e metodologica fondamentale per l’introduzione di questa nuova forma di controllo.

Gli allegati (principio contabile n. 1) sono:

- La Relazione previsionale programmatica – Documento di programmazione

- Il bilancio pluriennale

- Il bilancio triennale delle opere pubbliche

- Il piano generale di sviluppo

- Il Piano esecutivo di gestione

- Il Piano del fabbisogno triennale del personale

La dizione “allegati”, utilizzata dal legislatore all’art. 170 e seguenti del TUEL non deve indurci in errore, portandoci a considerare i citati atti come meri adempimenti ad integrazione del documento fondamentale, rappresentato dal bilancio di previsione annuale.

In realtà questi elaborati vanno predisposti contestualmente ovvero, per essere più precisi, detti strumenti, in un’ottica di programmazione di medio-lungo periodo devono essere elaborati e redatti in forma antecedente al bilancio annuale.

Ovviamente tra gli allegati e il bilancio annuale vi deve essere coerenza fra gli elaborati, evitando discordanze e assicurando completezza nell’esposizione dei dati contabili e delle parti descrittive.

Il Piano esecutivo di gestione, pur se approvato dalla Giunta dopo che il Consiglio Comunale ha deliberato il bilancio di previsione annuale, in realtà nella sua formulazione di base deve essere impostato prima ancora del bilancio annuale.

Infatti, è un logico antecedente che consente di ipotizzare stanziamenti veritieri che tengano in considerazione i reali fabbisogni connessi con il perseguimento delle politiche locali.

La versione definitiva naturalmente richiede una approvazione successiva, che terrà conto degli adempimenti e delle variazioni che l’organo volitivo riterrà di apportare allo schema previsionale di bilancio presentato dalla Giunta.

SCHEMA CRONOLOGICO

Ma ora vediamo l’esatta cronologia degli adempimenti in termini di elaborazione e redazione documentale:

1.Relazione previsionale programmatica (Art. 170 D. Lgs. n. 267 del 2000) e Documento di programmazione (Art. 46, comma 3 D. Lgs. n. 267 del 2000).

2.Schema Piano triennale delle opere pubbliche (Art. 1, comma 2 D.M. 22 giugno 2004) e Piano Generale di Sviluppo (Art. 165, comma 7 D. Lgs. n. 267 del 2000).

3.Piano del fabbisogno triennale del personale (Art. 91, D. Lgs. n. 267 del 2000).

I punti 1, 2, 3 vanno a costruire il:.

4.Bilancio Pluriennale (Art. 171, D. Lgs. n. 267 del 2000).

I punti 1, 2, 3, e 4 saranno gli allegati del:

5.Bilancio annuale (Art. 162, D. Lgs. n. 267 del 2000).

A seguito della deliberazione da parte del Consiglio Comunale del Bilancio annuale, la Giunta approverà il:

6.Piano Esecutivo di gestione (Art. 169, D. Lgs. n. 267 del 2000).

I moderni modelli di amministrazione degli enti locali si ispirano a nuovi principi organizzativi e di funzionamento che presuppongono il metodo della programmazione.

La programmazione consente di perseguire l’efficacia, l’economicità e la trasparenza dell’azione amministrativa (principi della Governance), e da ciò deriva un sistema completo e integrato di meccanismi e di strumenti di controllo, che si possono sintetizzare come segue:

- Controllo di regolarità amministrativa e contabile;

- Controllo di gestione

- Valutazione della dirigenza

- Valutazione e controllo strategico.

Segue Il processo di programmazione, gestione e controllo dell’Ente Locale (3)

Per ulteriori informazioni Giorgio Macchietti indirizzo email: [mailto:giorgiomacchetti@libero.it|giorgiomacchetti@libero.it]

Usando la metafora del “Sindaco-Pittore” è che avendo una tela da dipingere l’idea del soggetto da dipingere è il programma politico, il soggetto del quadro è la relazione previsionale del quadro, quanto costano i colori ed i pennelli è il bilancio annuale (e bilancio pluriennale), e la verifica del disegno che stia venendo così come era stato detto con i giusti colori e con quanto stabilito nella spesa sono i sistemi di controllo. Ovviamente ogni componente (le montagne, i boschi, le nuvole il cielo, ecc.) del quadro sono i singoli piani settoriali assessorili.

Per questo motivo impostare un quadro senza poi avere chiaro i componenti del disegno può avere ripercussioni su tutto il sistema amministrativo. Infatti se per caso il Sindaco pittore decide di disegnare un paesaggio senza le montagne (montagne sta per assessorato) si creerà di fatto un buco programmatico e cioè un azione amministrativa amputata di un piano settoriale specifico. Si pensi ad esempio alla mobilità ed a cosa vuole dire per un Ente Locale decidere di non dotarsi un piano della mobilità e cosa vuole dire anche a livello di bilancio (Finanziamenti nel capitolo di entrata da parte degli Enti sovraordinati Provincia e Regione).

Ecco spiegato, in maniera molto semplice l’importanza del legame programmazione e controllo interno.

Come abbiamo visto nel precedente articolo, fondamentale per qualsiasi organismo politico, è dotarsi di strumenti che consentano di articolare una strategia che consenta di perseguire i propri obiettivi, in quanto spetta proprio all’organismo politico la valutazione periodica del proprio “disegno” e la verifica in ordine al loro effettivo perseguimento.

Quindi a seguito della “Relazione Previsionale Programmatica”, il sistema di programmazione dell’Ente Locale viene impostato attraverso il bilancio di previsione annuale e gli allegati al bilancio.

Di tale allegati (principio contabile n. 1) fanno parte:

- La Relazione revisionale programmatica – Documento di programmazione

- Il bilancio pluriennale

- Il bilancio triennale delle opere pubbliche

- Il piano generale di sviluppo

- Il Piano esecutivo di gestione

- Il Piano del fabbisogno triennale del personale

Nella seconda e terza parte de “Il processo di programmazione, gestione e controllo dell’ Ente Locale” daremo spiegazioni più esaustive

Nel TUEL viene disposto che gli Enti Locali allegano al bilancio di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale. (art. 180)

Secondo il dictum di legge la Relazione sembrerebbe un mero allegato al bilancio, in realtà è un documento di prioritaria importanza poiché alla base di tutta l’attività dell’Ente Locale deve esserci la “Programmazione”: il che equivale a dire che senza Programmazione non c’è attività o quella compiuta è nulla, e parimenti una Programmazione inadeguata rende l’azione amministrativa inefficace.

La Relazione Previsionale Programmatica trae origine, nella sua fase per c.d. embrionale, nel Programma amministrativo che viene presentato nella fase pre elettorale.

Dispone l’art. 73, T.U.E.L., “con la lista di candidati al consiglio comunale deve essere anche presentato il nome e cognome alla carica di sindaco ed il programma amministrativo da affiggere all’albo pretorio”

Pertanto, nella Relazione Previsionale Programmatica viene trasfuso il programma elettorale propagandato da ogni candidato alla carica di sindaco nel corso della campagna elettorale.

Ne consegue che inevitabilmente il primo atto formale che un Sindaco si trova a compiere dopo le avvenute elezioni amministrative è la Relazione Previsionale Programmatica, dove, sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del proprio mandato, ai sensi dell’art. 46 comma 3 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267.

A confermare la sostanziale importanza strategica di questo atto vi è anche la circostanza che trattasi di atto fondamentale di competenza del consiglio comunale (art. 42 TUEL).

Il contenuto e l’oggetto della Relazione Previsionale Programmatica è delineato nell’art. 170 del TUEL:

1. Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale.

2. La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale. Illustra anzitutto le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell’economia insediata e dei servizi dell’ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli.

3. Per la parte spesa la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l’entità e l’incidenza percentuale della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento.

4. Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scelte adottate.

5. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all’esercizio precedente.

6. Per gli organismi gestionali dell’ente locale la relazione indica anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio.

7. La relazione fornisce adeguati elementi che dimostrino la coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici, con particolare riferimento alla delibera di cui all’articolo 172, comma 1, lettera c), e relativi piani di attuazione e con i piani economico-finanziari di cui all’articolo 201.

8. Con il regolamento di cui all’articolo 160 è approvato lo schema di relazione, valido per tutti gli enti, che contiene le indicazioni minime necessarie a fini del consolidamento dei conti pubblici.

9. Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non sono coerenti con le previsioni della relazione previsionale e programmatica.

Già da una sommaria lettura della norma possiamo individuare più sezioni del documento che possono essere sintetizzate nel minimo e in modo estremamente semplicistico come segue:

-una prima sezione in cui si esamina la realtà locale al fine di individuare i nuovi bisogni della popolazione e del territorio ed il grado di soddisfazione dei bisogni già esistenti e noti (per esempio se occorre intensificare un servizio a favore degli anziani essendo la popolazione comunale rappresentata da un’ampia percentuale di ultra sessantenni). La conoscenza di questi dati consente di indirizzare i servizi offerti alla collettività.

-una seconda sezione mira alla analisi degli strumenti finanziari disponibili all’ente al fine di conoscere, per esempio, quanto deve essere dedicato alla spesa corrente e quanto può essere indirizzato a progetti e agli investimenti

-altra sezione è dedicata alla verifica dello stato di esecuzione dei programmi iniziati negli anni precedenti, specie di quelli non ancora ultimati.

-vi è poi una sezione dedicata all’analisi dell’ultimo consuntivo ed una che riassume in generale il contenuto complessivo della Relazione.

Appare ora più chiaro come, nonostante sia poco enfatizzato dalle osservazioni tecniche in materia, tale atto, che è la traduzione in atto amministrativo del proprio programma elettorale, ha effetti impattanti per tutta la struttura dell’Ente Comune.

Innanzitutto la visione strategica della propria realtà territoriale e il raggiungimento degli obiettivi illustrati nella sede consiliare comporta la ridefinizione della distinzione (e non divisione) tra politica e amministrazione.

Fra le funzioni ed i poteri di indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo (Sindaco, Giunta, Consiglio Comunale) e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica attribuita ai dirigenti e responsabili dei servizi mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. (Art. 107 TUEL 267/2000).

Per questo è fondamentale per la nuova Amministrazione Politica che avvii una corretta impostazione della questione dove diventa prioritario che lo Statuto ed il Regolamento di Organizzazione delineino e ridefiniscano un corretto sistema di relazioni fra gli organi di governo e la dirigenza nel quadro dello spoil system introdotto nel nostro ordinamento, di valutazione delle prestazioni e di attribuzione della responsabilità dei risultati della gestione.

In questa prospettiva è indispensabile che il processo coinvolga coerentemente l’ordinamento degli uffici realizzando una organizzazione effettivamente orientata al risultato secondo principi di professionalità e responsabilità.

A tal fine il processo di rinnovamento amministrativo deve tener conto della complessità del fenomeno organizzativo e quindi incidere contemporaneamente sui seguenti livelli:

- adeguare la struttura ridefinendo i centri di responsabilità;

- individuare e definire le procedure ed i processi produttivi;

- addestrare il personale attraverso un processo di formazione mirato;

- modificare e riorientare la gerarchia ed il sistema delle relazioni;

- implementare un indispensabile sistema di reporting per il coordinamento, la pianificazione ed il controllo delle attività.

Ed è proprio per questo presupposto che il cambio di un’amministrazione può rappresentare l’opportunità di ridisegnare un nuovo modello di “governance locale”.

Governance” è, come noto, un termine mutuato dalla corporate governance del mondo aziendale (si veda articoli precedenti). In ambito pubblico, essa si impernia sulla necessità di razionalizzare e “mettere a sistema” le attività facenti capo alle singole aree amministrative, al fine di migliorare il processo decisionale ai diversi livelli istituzionali e realizzare politiche, programmi e progetti con sempre maggiore efficienza ed efficacia, nell’interesse della collettività.

È in questa accezione che, negli anni ’90, la governance ha cominciato ad interessare istituzioni internazionali, come la Banca Mondiale (1992), l’ONU (Commissione sulla Global Governance, 1996) e, da ultimo, l’Unione europea che, con la pubblicazione del Libro Bianco nel 2001, ha introdotto cinque princìpi alla base di una buona governance: competenza, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza.

Il tema della governance pubblica in una logica di sistema si è, invece, imposto con la legge di riforma costituzionale n. 3 del 2001, che ha introdotto il principio di “equiordinazione” tra i diversi livelli istituzionali del nostro sistema pubblico; principio che veniva, tra l’altro, ad aggiungersi ad un “sistema a rete” delle nostre Amministrazioni pubbliche fortemente consolidato, con un intreccio di rapporti finanziari e funzionali di vario tipo.

A tal fine, per un più efficace approccio al concetto di governance, è stata scomposto in tre ambiti concettuali, quali:

- governance interna, intesa come un sistema coerente di pianificazione, programmazione e controllo (PP&C), finalizzato ad assicurare un efficace funzionamento della macchina amministrativa, che costituisce il motore della governance complessiva;

- governance esterna, intesa come insieme di strumenti finalizzati sia a orientare le decisioni delle Amministrazioni verso l’esterno – come la esternalizzazione dei servizi – sia a favorire l’integrazione con il sistema di PP&C dell’attività degli enti strumentali e di altri enti e società appositamente costituiti per la fornitura di servizi;

- governance interistituzionale, intesa come insieme di procedure e comportamenti delle Amministrazioni finalizzati a favorire una cooperazione sinergica e convergente dei soggetti sia istituzionali, sia privati a vario titolo coinvolti.

Sulla base degli assunti sopra citati di fatto la relazione previsionale programmatica diventa la cornice generale dove fare confluire in prospettiva i singoli piani settoriali afferenti ai singoli assessorati, per esempio il Piano Regolatore per l’assessorato all’ Urbanistica, Il Piano Urbano della mobilità per l’assesssorato ai Trasporti, il Piano di Zona per il Sociale e così via, impostando le azioni da conseguire in una logica di nuova governance locale sia interna, esterna che interistituzionale.

Questo è quello che la rubrica De-Libera Amministrazione intenderà fare, cioè scrivere e aprire un dibattito tecnico sui diversi interventi settoriali di cui la città ha bisogno per meglio comprendere i processi che stanno alla base di una crescita consapevole e condivisa della città. Altresì, vuole essere un invito ai cittadini a prestare maggiore attenzione ai programmi elettorali propagandati, perchè in essi si racchiudono i successivi anni di amministrazione della città, ovvero: il nostro futuro

Giorgio Macchietti

Maria Cristina Riccetti

Giorgio Macchietti

Giorgio Macchietti economista del territorio esperto riconosciuto in ambito nazionale per le problematiche relative all’applicazione dei regimi doganali economici, studioso della tematica inerente i sistemi di Governance pubblica, è consulente per le politiche di sviluppo del territorio di importanti Enti ed Organizzazioni. Membro del Comitato Tecnico Consultivo della Provincia di Roma in materia di pianificazione territoriale e d urbanistica, gia consulente economico allo sviluppo dei Comuni di Fiumicino e Civitavecchia

Maria Cristina Riccetti

Avvocato iscritto al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Civitavecchia, Master secondo livello in diritto e tecnica degli Appalti Pubblici

Tutto ciò ha progressivamente trasformato l’Ente Pubblico da mero “gestore” del servizio a “soggetto strategico” nella politica di indirizzo della programmazione, dell’ottimizzazione e della razionalizzazione dei servizi.

Un Ente Locale -esempio un Comune- che è socio in più società e/o enti controllati o partecipati deve essere immaginato come una sorta di capogruppo di altri soggetti giuridici aventi una propria e distinta personalità giuridica, così da avere un rapporto tra società capo gruppo controllante ed una pluralità di società controllate in tutto o in parte.

In questa nuova veste l’Ente Pubblico, da un lato, deve operare delle scelte politiche sul modello organizzativo di controllo da adottare internamente all’Amministrazione e, dall’altro lato, deve predisporre un sistema unitario di regole e di procedure atte a disciplinare i rapporti e le relazioni tra l’Ente Pubblico e le Società controllate o partecipate.

Sotto il primo profilo di tipo organizzativo-strutturale la risposta degli Enti Pubblici è stata diversa: alcuni continuano ad utilizzare proprie strutture già esistenti, altri hanno creato ex novo strutture più efficienti e specialistiche quali un “dipartimento” o un “ufficio partecipazioni” appositamente preposto a svolgere compiti di supporto specialistico-tecnico e di coordinamento tra l’organo di governo dell’ente locale e le società.

Ad esempio il Comune di Roma si è organizzato con un “Dipartimento Politiche Economiche e Coordinamento del Gruppo Comune di Roma” ed una “Agenzia per il Controllo e la Qualità dei Servizi Pubblici Locali”.

Al Dipartimento sono stati devoluti i compiti

- di controllo delle società controllate e/o partecipate;

- di esame dei documenti contabili ed di analisi dei bilanci delle società

- di redazione di tutti i provvedimenti amministrativi del settore;

All’Agenzia sono affidati i compiti

- di monitorare la qualità dei servizi erogati come definiti nei contratti predisposti per ciascun SPL

- di fornire un supporto tecnico-specialistico agli organi di governo del Comune

di elaborare progetti ed effettuare ricerche nei specifici settori

Il Comune di Roma ha anche costruito sul proprio sito internet uno spazio dedicato al Dipartimento e all’Agenzia che realizza lo standard minimo di informazione agli utenti-cittadini.

Per quanto è a nostra conoscenza, Il Comune di Civitavecchia non dispone al momento di nessuna struttura del tipo sopra menzionata ed ha sino ad ora svolto un controllo attraverso un soggetto di nomina politica cui è stata conferita la delega ai rapporti con le società.

E’ agevole comprendere che questo modello organizzativo, per così di dire primitivo e oramai da molte amministrazioni abbandonato, non è in grado di esercitare un efficace controllo e né tanto meno può esprimere quell’effetto propulsivo di ottimizzazione e di razionalizzazione programmatica dei SPL.

Sotto il secondo profilo del sistema unitario di regole e di procedure – come è stato evidenziato nel precedente articolo – al fine di attivare un processo di governance esterna delle proprie aziende – occorre che il Comune attivi una complessa procedura amministrativa finalizzata alla predisposizione del modello organizzativo prescelto e che sia anche funzionale ad una delibera di indirizzo sulla modifica degli statuti delle aziende pubbliche che dovranno essere dotati:

 Codice di Corporate Governance e Codice di Comportamento

 Relazione Previsionale Aziendale e Reporting gestionale.

A questo riguardo cogliamo l’occasione per meglio esplicitare in cosa consiste l’adozione di detti strumenti.

SCHEMA DEL CODICE DI “CORPORATE GOVERNANCE”.

L’espressione “Corporate Governace” viene utilizzato per individuare l’insieme delle regole e delle procedure in cui si sostanzia il sistema di direzione e controllo delle società di capitali.

La necessità dell’adozione di un modello di “Corporate Governance” è oggi ancor più sentita a seguito dell’introduzione di una nuova normativa sui “Gruppi” societari nell’ambito della riforma del diritto societario che prevede all’art. 2497 e seguenti del Codice Civile, precisi profili di responsabilità diretta per le società o enti che “esercitano attività di direzione e coordinamento di altre società”.

In questo scenario l’adozione di un modello di Corporate Governance dovrebbe consentire di organizzare la struttura interna della società secondo un sistema articolato ed omogeneo di regole in grado di assicurare l’affidabilità del management e l’equo bilanciamento tra il suo potere e gli interessi degli azionisti. A tal fine stabilisce, in maniera univoca, i ruoli di definizione ed esecuzione delle strategie d’impresa, individua i relativi poteri e responsabilità ed introduce forme di controllo e di pubblicità dell’attività svolta, anche in adeguamento al D. Lgs. 231/2001.

Le caratteristiche essenziali dell’eventuale modello di Corporate Governance, fatte salve le disposizioni statuarie vigenti di ogni singola società, si sostanziano:

 nell’attribuzione del Consiglio d’Amministrazione di un ruolo centrale nel sistema di “Corporate Governance” delle società, in una posizione di direzione e controllo che esula dalla gestione esecutiva dell’attività costituente l’oggetto sociale;

 nell’identificazione dell’Amministratore Delegato quale responsabile della gestione esecutiva dell’impresa, con l’obiettivo di evitare una gestione collegiale del Consiglio di Amministrazione o una gestione ripartita tra i Consiglieri di Amministrazione, che rischia di essere carente di una visione strategica organica;

 nell’introduzione di una chiara definizione delle funzioni e dei compiti aziendali, in modo tale che vi sia una netta distinzione dei rapporti sussistenti tra: il ruolo di indirizzo del Consiglio d’Amministrazione, il ruolo di “Capo Azienda” dell’Amministratore Delegato, il ruolo di delegato alla rappresentanza sociale del Presidente, ed infine, del ruolo di controllo esercitato dal Collegio Sindacale e dalla Società di Revisione;

 Nella previsione di una struttura di Internal Audit, posta alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio di Amministrazione , con il compito di accertare l’adeguatezza dei diversi processi aziendali, analizzare e valutare l’affidabilità e l’integrità delle informazioni ed assicurare la conformità degli adempimenti operativi a leggi, norme, regolamenti e procedure interne, al fine di garantire una corretta gestione.

 Nell’istituzione di una Unità Organizzativa per la valutazione dei rischi aziendali, posta alle dirette dipendenze dell’Amministratore Delegato, con il compito di monitorare, valutare, analizzare e gestire i rischi aziendali.

SCEMA DEL CODICE DI COMPORTAMENTO

Lo schema del Codice di Comportamento detta le linee guida del Codice Etico di cui si dovranno dotare le società controllate e partecipate di un Ente Pubblico, individua i flussi di informazione tra gli organi delle singole società e il Socio Comune di Civitavecchia e detta le regole di condotta per le nomine dei componenti dei Consigli di Amministrazione e dei Collegi Sindacali delle società controllate o partecipate di secondo livello.

Gli adempimenti informativi richiesti non si sostituiscono, bensì si affiancano a quelli connessi alla realizzazione degli obiettivi contenuti nei Contratti di Servizio stipulati dall’Ente Pubblico (Comune di Civitavecchia) con le società da esso controllate o partecipate.

Lo schema del Codice di Comportamento presuppone l’individuazione di un ufficio preposto alla direzione e al coordinamento delle società dell’Ente Pubblico (Comune di Civitavecchia). In tale quadro operativo lo schema del Codice in parola conterrà: il Codice Etico, il Regolamento delle Gare; gli obblighi informativi nei confronti del Socio Comune di Civitavecchia; ed infine le Regole di condotta per le nomine dei Consigli di Amministrazione e dei Collegi Sindacali delle società controllate o partecipate di secondo livello.

Questo sistema unitario di regole delimita l’ambito e l’incisività del controllo che l’Ente Pubblico viene ad esercitare nei confronti delle Società esterne.

L’intensità e l’ampiezza delle forne di controllo varia a seconda che si tratti di una Società in House ( ove il Comune è socio unico ) o semplicemente di una Società partecipata (ove il Comune può essere titolare di un pacchetto azionario di minoranza o di maggioranza ).

Nelle Società in House il controllo esercitato dall’Ente Pubblico deve essere particolarmente incisivo ed ulteriore rispetto a quello ottenuto con i meri strumenti di diritto societario.

La Commissione Europea, sulla scorta della giurisprudenza europea _ vedasi sentenza Tekal – ha rappresentato al Governo Italiano che per aversi un controllo efficace non è sufficiente esercitare le facoltà riconosciute dal diritto societario al socio di maggioranza, ma occorre che la Pubblica Amministrazione abbia sulla società un potere assoluto di direzione e supervisione analogo a quello esercitato sui propri servizi non esternalizzati: si parla infatti di “controllo analogo”.

Il c.d. controllo analogo si persegue con gli ulteriori seguenti strumenti:

LO SCHEMA DELLA RELAZIONE PREVISIONALE AZIENDALE PER LE SOCIETA’ IN HOUSE (RPA).

La completezza delle informazioni che verranno fornite attraverso la Relazione Previsionale Aziendale (RPA) e la tempestività del loro invio consentiranno all’Amministrazione Comunale l’efficace elaborazione delle Linee Guida che, previa approvazione in sede di Consiglio Comunale, concorreranno ogni anno alla definizione della Relazione Previsionale e Programmatica del Comune.

La Relazione Previsionale Aziendale (RPA) si sostanzia in quattro parti:

Piano Aziendale.: Nella prima parte coerentemente con l’oggetto sociale, l’azienda dovrà fornire una valutazione degli obiettivi imprenditoriali e strategici per l’anno a venire, con il relativo piano degli investimenti.

Budget.: Nella seconda parte della Relazione Previsionale Aziendale (RPA) dovrà essere fornito il budget dettagliato a livello di consolidato relativo all’esercizio successivo.

Risk Management.: La terza parte della Relazione Previsionale Aziendale (RPA) dovrà prevedere la relazione del “risk management” per l’anno a venire, con una dettagliata analisi dei principali fattori di rischio individuati e della loro prevedibile evoluzione.

Internal Auditing.: Infine nella quarta ed ultima parte della Relazione Previsionale Aziendale (RPA) dovrà contenere la relazione annuale di valutazione complessiva curata dall’Ufficio di Internal Audit dell’azienda pubblica.

LO SCHEMA DI REPORTING GESTIONALE PER LE SOCIETA’ IN HOUSE

Gli schemi di reporting gestionale dovranno essere inviati all’Ufficio dell’Ente Pubblico preposto e costituito per l’occasione. Tutte le informazioni dovranno essere trasmesse entro un preciso scadenzario (report trimestrale).

In un determinato periodo (è uso farlo al primo mese dell’anno solare), l’Azienda dovrà far pervenire all’ufficio istituito il preconsuntivo a livello di capogruppo e di consolidato, per l’intero esercizio appena concluso, limitatamente ai dati di Conto Economico e di Stato Patrimoniale, con una breve relazione circa le operazioni di maggior rilievo effettuate dalle società controllate o partecipate.

In conclusione il meccanismo sopra detto consente

- un controllo ex ante: ogni anno il Comune pianifica nel tempo gli obiettivi da raggiungere ed i relativi impegni economico-finanziari nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG);

- un controllo in itinere: ogni trimestre si procede a verificare la gestione attraverso l’analisi dei dati acquisiti per appurare se vengono confermati o meno gli obiettivi del P.E.G.;

- un controllo finale: al termine dell’anno si perviene all’approvazione del rendiconto consuntivo.

Questo modesto contributo è dedicato ai giovani futuri amministratori, buon lavoro e al prossimo articolo.

Giorgio Macchietti

Maria Cristina Riccetti

Giorgio Macchietti

Giorgio Macchietti economista del territorio esperto riconosciuto in ambito nazionale per le problematiche relative all’applicazione dei regimi doganali economici, studioso della tematica inerente i sistemi di Governance pubblica, è consulente per le politiche di sviluppo del territorio di importanti Enti ed Organizzazioni. Membro del Comitato Tecnico Consultivo della Provincia di Roma in materia di pianificazione territoriale e d urbanistica, gia consulente economico allo sviluppo dei Comuni di Fiumicino e Civitavecchia

Maria Cristina Riccetti

Avvocato iscritto al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Civitavecchia, Master secondo livello in diritto e tecnica degli Appalti Pubblici

In questo primo appuntamento verrà affrontato il tema dei servizi pubblici locali e, traslando la trattazione dal generale al particolare, delle Società ETM ed Etruria Servizi che a livello locale gestiscono il servizio trasporti e rifiuti.

Il sistema dei Servizi pubblici locali (SPL) è ormai un elemento fondamentale della governance locale, in quanto tende a soddisfare i bisogni fondamentali della vita sociale ed economica della comunità di riferimento dell’Ente locale e dalla loro efficienza ne trae beneficio tutto il sistema economico locale.

Il concetto di beni di pubblica utilità (public utilities, o servizi di pubblica utilità, è riferito a servizi che sono considerati come una condizione essenziale e indispensabile per il funzionamento di determinate comunità, siano esse locali, regionali o nazionali) è correlato al grado di progresso tecnico-scientifico, economico e culturale di determinate comunità, per cui servizi quali la fornitura di acqua potabile, di gas ed elettricità, di trasporti collettivi, di smaltimento dei rifiuti liquidi e solidi prodotti da una “comunità organizzata”, di infrastrutture per le telecomunicazioni, devono essere garantiti alla comunità stessa quale condizione per realizzare un livello qualitativo della vita collettiva considerato accettabile e/o soddisfacente.

Negli ultimi anni, sotto la spinta di input di livello sia europeo, sia nazionale, il sistema dei SPL è passato attraverso un complesso e rapido processo di riforma definito da una voluminosa normativa.

Alla normativa di base del 1990 sono seguiti vari tentativi di riforma sino ad arrivare all’attuale definizione normativa di cui all’art. 113 del Testo Unico degli Enti Locali del 2003.

Nei primi interventi di modifica (art. 35 L. 448/2001 e DL 269/2003) si è cercato di adeguare i SPL alle direttive comunitarie che hanno introdotto la distinzione tra “servizi economici” e “servizi non economici” ai fini dell’affidamento della gestione del servizio a terzi mediante il ricorso ad una gara ad evidenza pubblica oppure mediante il ricorso dell’assegnazione della gestione del servizio a Società con capitale pubblico o misto.

In questo quadro normativo va detto che per quanto attiene alla nuova normativa di servizi pubblici locali, il novellato art. 113 del T.U.E.L: prevede che l’erogazione dei servizi pubblici di rilevanza economica possa essere affidata:

a. a Società di capitali individuate attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;

b. a Società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in materia di concorrenza secondo le linee di indirizzo emanate dalle autorità competenti attraverso provvedimenti o circolari specifiche;

c. a Società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla Società un controllo analogo a quello esercitato sui propri esercizi e che la Società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano (Società “in house”).

Il Comune di Civitavecchia ha prediletto lo strumento delineato nel punto c) e noto come affidamento in house.

L’Etruria Servizi Spa nasce nel 1999 come società per azioni tra il Comune di Civitavecchia per il 51% e Italia Lavoro SpA per il 49%, per poi divenire,nel dicembre 2004, di totale proprietà comunale.

Anche la Società ETM è a totale capitale pubblico ed ha la gestione diretta dei servizi di trasporto urbano e dei parcheggi.

La gestione dei SPL attraverso il c.d. affidamento in house comporta che la Società sia una longa manus dell’ente locale e, per l’effetto, che debba essere sottoposta a rigidi meccanismi di controllo da parte del Comune.

Il fenomeno dell’affidamento in house non è tuttavia un buon modello di gestione amministrativa.

La Corte di Giustizia Europea, in più sentenze, ha delineato in modo rigoroso le condizioni che rendono l’affidamento in house compatibile con il diritto comunitario.

In primo luogo questo meccanismo di affidamento è una modalità del tutto eccezionale di acquisizione di servizi, oltre che di forniture e lavori, da parte delle Pubbliche Amministrazioni, in quanto detto meccanismo deroga alle regole generali della trasparenza e libera concorrenza dei mercati.

L’affidamento in house è possibile SOLO in favore di società a capitale totalmente pubblico e rispetto alle quali la Pubblica Amministrazione esercita un controllo totale ed analogo a quello esercitato sui propri servizi.

In questo scenario diventa fondamentale per un Ente Locale adempiere sotto un profilo deliberativo l’attuazione di tutti i meccanismi procedurali che consentano di dotare l’Ente stesso di strumenti di coordinamento e controllo.

A conferma di detto assunto, il nuovo quadro normativo delineatosi a seguito dell’emanazione del D. Lgs. n. 6/2003 in materia di diritto societario e della L. n. 326/2003, integrata dall’art. 4, comma 234, L. 350/2003 in materia di forme di gestione ed erogazione dei servizi da parte di enti pubblici, ha reso possibile ma anche necessario il ricorso a “driver” di coordinamento e controllo delle società partecipate all’Ente Locale.

In tal senso, non si fa solo riferimento alla riforma del diritto societario, che con l’introduzione della nuova disciplina giuridica dei “gruppi societari” individua, ai sensi dell’art. 2497 Codice Civile, una responsabilità diretta nei confronti dei soci e dei creditori sociali della Società o Ente che esercita attività di direzione e coordinamento.

Il controllo è di tipo strettamente sostanziale – è quindi ulteriore e più pregnante rispetto al controllo societario sopra detto- ovvero occorre che la Pubblica Amministrazione abbia un potere assoluto di direzione, coordinamento e supervisione dell’attività della società, tanto che questa sia a tutti gli effetti una vera e propria manus dell’ente pubblico.

A tale fine occorre che il Comune attivi una complessa procedura amministrativa finalizzata ad una delibera di indirizzo sulla modifica degli statuti delle aziende pubbliche che dovranno essere dotati:

 Codice di Corporate Governance e Codice di Comportamento

 Relazione Previsionale Aziendale e Reporting gestionale.

Gli scriventi relatori non sono a conoscenza dell’eventuale adozione di tutti questi strumenti da parte del Comune di Civitavecchia che, comunque, diverranno obbligatori in futuro e già se ne parla con la locuzione “strumentazione di controllo dell’affidante” nel disegno di legge 772 al vaglio del Parlamento (DDL 772 Riforma dei Servizi Pubblici Locali).

Per dovere di informazione si è a conoscenza dell’adozione nel 2006 di un codice etico da parte di Etruria Servizi.

Fino a quanto la riforma dei SPL non sarà effettiva, già l’adozione di questi strumenti garantisce l’utente finale, benchè come in più occasioni rappresentato, l’affidamento in house è da considerarsi un modo gestionale del tutto eccezionale e non un meccanismo ordinario di gestione dei SPL e, anche nei fatti, si è rivelato un mezzo che non garantisce una gestione ottimale del servizio al più basso costo per i cittadini.

I principi comunitari hanno sempre imposto – nonostante l’indifferenza degli enti locali – di leggere ed interpretare l’art. 113 del TUEL nel senso che il ricorso all’affidamento in house deve costituire una eccezione adottabile per assoluta necessità motivata dalla Pubblica Amministrazione, causa l’impossibilità di ricorrere a soluzioni diverse e meno restrittive della concorrenza, altresì l’Ente Pubblico deve dimostrare caso per caso i vantaggi che ne derivano in termini di minori costi e maggiore efficienza del servizio.

La stessa Antitrust ha censurato l’operato di molti enti locali che hanno abusato del ricorso agli affidamenti in house.

La nostra esperienza locale induce, pertanto, a consigliare ai nuovi amministratori locali di procedere alla ristrutturazione degli indirizzi di governance delle partecipate e di iniziare ad aprire dei tavoli con le Parti sociali al fine di individuare quali SPL ricondurre nell’ambito dei servizi economici e quali relegare nell’area dei servizi non economici aventi natura solidaristica (per esempio nell’oggetto sociale di Etruria Servizi vi sono anche servizi di natura sociale quali l’assistenza ai disabili nelle scuole cittadine)

In questa ottica, infatti, si muove il DDL 772 che, partendo dalla distinzione comunitaria tra “servizi pubblici economici ” e “servizi pubblici non economici”, stabilisce per i primi la necessità di prevedere una disciplina unitaria che si ispiri ai principi della evidenza pubblica, della libera concorrenza e del mercato, al fine di agevolare quelle imprese presenti sul mercato che sempre più spesso operano su scala multiutility.

I servizi economici hanno una duplice caratteristica:

-essere servizi di ordine generale, cioè riguardare la collettività e soddisfare i bisogni sociali dei cittadini-utenti;

-avere un contributo, cioè prevedere il pagamento di una tariffa da parte dei cittadini-utenti.

I servizi non economici sono privi di rilevanza economica e sono senza fini di lucro.

L’appartenenza di un SPL all’una o all’altra categoria non può essere codificata a priori, ma è demandata alla valutazione politica del Comune.

Pertanto, i futuri amministratori dovranno attivare processi di confronto e di concertazione con le parti sociali al fine di delineare il carattere sociale ed il carattere economico dei servizi di interesse dell’ente e della cittadinanza.

Anticipare i tempi è sovente il giusto modo per perseguire l’efficienza dell’azione amministrativa.

Giorgio Macchietti

Maria Cristina Riccetti

Giorgio Macchietti

Giorgio Macchietti economista del territorio esperto riconosciuto in ambito nazionale per le problematiche relative all’applicazione dei regimi doganali economici, studioso della tematica inerente i sistemi di Governance pubblica, è consulente per le politiche di sviluppo del territorio di importanti Enti ed Organizzazioni. Membro del Comitato Tecnico Consultivo della Provincia di Roma in materia di pianificazione territoriale e d urbanistica, gia consulente economico allo sviluppo dei Comuni di Fiumicino e Civitavecchia

Maria Cristina Riccetti

Avvocato iscritto al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Civitavecchia, Master secondo livello in diritto e tecnica degli Appalti Pubblici